《外国情报监视法》中情报利益与刑事起诉利益的微妙与困难平衡
主席先生兼委员会成员，我感谢邀请我出席委员会讨论对我国具有相当重要意义的一个问题:我们如何平衡保护国家安全不受外国列强敌对行为和执行刑法的不同和经常重叠的目标。我的目标是与委员会分享司法部在1978年《外国情报监视法》颁布和实施时的观点，回顾这一观点在过去20年里的演变，并讨论本委员会，司法部和外国情报监视法庭应该在911后的环境下做的事情。
我想用一个重要事实来说明我的看法。任何对应该做什么的评估都必须建立在对过去所做的全面了解的基础上。当前辩论核心的法律和政策原则反映了多年来实施FISA的秘密活动。我个人是在FISA通过前几年和通过后才知道这种活动的。自从1981年离开司法部以来，我一直努力了解这些问题，但我没有接触到在FISA申请、听证会、F金博宝正规网址ISA命令和行政审议中反映的FISA的机密书面和非书面历史中保留的最关键的事实。我知道，本委员会在某种程度上也受到同样的限制。如果我能看到完整的历史记录，我对现在应该做什么的看法完全有可能改变。尽管有这样的限制，我相信委员会的任何考虑都应该包括最初的理解。�我希望今天能传达这种理解，并根据那段历史，结合最近发生的事件提出建议。
一、最初的理解
围绕通过和最初实施《外国情报监视法》的观点受到了导致情报政策和审查办公室成立以及《外国情报监视法》本身通过的一系列事件的重大影响。多年来，行政部门一直在没有司法授权的情况下对某些目标进行电子监视，并依靠总统作为总司令的固有权力来采取必要的行动来保护国家安全。在越南战争期间，这一惯例被用来在没有授权的情况下对一些反对战争的个人和团体进行监视，因为他们认为他们的活动威胁到了国家安全。在某些情况下，这些监视目标是与外国利益没有任何可证明的联系的国内团体。在美国最高法院诉美国地方法院(1972年)407 U.S. 297案中就出现了这样一种监视。在那起通常被称为基思案的案件中，最高法院裁定，尼克松政府为保护国家不受国内组织攻击和颠覆政府现有结构的企图而进行的未经授权的监视违反了第四修正案。Id。在300，强调。最高法院没有给出精确的定义，但指出，国内组织一词指的是由美国公民组成的团体或组织(无论正式或非正式组成)，与外国势力及其代理人或机构没有重大联系。�Id。在8号309号，增加了重点。 The Keith decision and subsequent revelations during the Watergate investigations lead to an effort that began in the Ford Administration to create a Foreign Intelligence Surveillance Court to issue judicial warrants for national security investigations.
当我加入卡特政府的司法部，在法律顾问办公室担任高级律师时，我承担了某些国家安全职能的职责，这很快导致了我领导的情报政策和审查办公室的成立。政府致力于颁布后来的FISA。我们把基思的案子作为我们对任何未经授权的国家安全监视的限制的基本指导。
在我们任职期间，该部门了解到，在美国的一名越南公民正通过一名恰好是中央情报局特工的信使向巴黎寄包裹。在巴黎，这些文件被交给了越南政府的一位官员。我们被要求批准对其中一个包裹进行无证搜查。根据我们当时获得的信息，我们拒绝建议司法部长援引外国情报例外条款，如果有合理的隐私预期，我们应该对包裹进行未经授权的物理搜查。然而，我们的结论是，快递员拥有的特定包裹没有受到任何合理的隐私预期的保护，即使是在刑事调查的背景下进行搜查也不需要搜查令。因此，我们授权快递员打开包裹，检查里面的东西。那次检查显示，机密政府文件确实被转交给了巴黎的一名越南官员。基于上述信息和其他调查，我们随后建议司法部长获得总统�个人的批准，以便对我们认为受合理的隐私预期保护的软件包进行后续搜索。除了这些物理搜查授权之外，司法部长还批准安装对个人电话的窃听装置。最终我们了解到，这些机密文件的来源是受雇于美国新闻署(United States Information Agency)的一名美国公民。 The Attorney General also approved installation of covert television surveillance of the citizen�s USIA office.
在整个调查过程中，刑事司被告知其地位。最终总统接受了司法部长贝尔的建议，我们应该起诉那个越南人和那个美国公民。他们于1978年1月被捕并被起诉。他们的审判律师质疑最初检查包裹的合法性以及随后总统授权进行实物搜查和电子监视的合法性。地方法院举行了一个证据听证会，并裁定最初的包裹检查符合宪法，因为没有合理的隐私预期，总统授权的随后的搜查和监视在基思测试下没有违反第四修正案。然而，地方法院也根据刑事法庭的备忘录裁定，该调查在1977年7月20日成为一项主要的刑事调查，并隐瞒了从那以后的未经授权的搜查和监视中获得的证据。
这两个被告都被定罪和上诉。他们认为原来的包裹检查是违宪的，总统没有固有的权限来批准随后的搜查和监督。我认为地区法院正确维护了早期搜查的有效性，但错误地采用了�致敬的目的考试，抑制了7月20日之后获得的证据。第四巡回在监督的情况下表现了我们作为竞争的立场，如果监督是主导的任何学位都在收集外国情报，执行官可能会忽视第四修正案的逮捕令要求。�美国v。跑车629 F.2D 908,915（1980）。被告认为，除非进行搜索，否则无法援引逮捕令要求的外国情报例外的例外情况。上诉法院驳回了两个论点，并肯定了地区法院依赖����的测试。
在Troung呼吁的关系期间颁布了FISA。经过，该法案包括以下行政部门官员的要求。。。由总统于国家安全领域雇用的行政部门[证书]中的行政部门（CERTIFY]检索的目的是获取外国情报信息的宗旨。�50 U.S.C.�1823（a）（7），原本颁布。
多年来，该法案的措辞和阮氏案的决定演变为在FISA管理中采用了一种主要目的测试，这导致了1995年在情报和执法之间建立了一道隔离墙。这堵墙反过来又导致了《爱国者法案》的修正案，将相关措辞从“目的”改为“重要目的”
我并不了解导致司法部、联邦调查局和财政委员会实施隔离墙的所有行动。�我相信，1995年后的严格分离与我们在开始时的看法是不一致的。我也相信这个墙反映了对1978年法案和法院判决的错误看法。
特朗的决定涉及未经任何司法批准而进行的搜查和监视。自《外国情报监视法》通过以来，根据《外国情报监视法》的程序，第三条法官已经授权进行类似的搜查。在我看来，这种关键的不同在创建柏林墙时被忽视了。�阮氏法庭关注的是在起诉的背景下，未经授权的监视的限制。每当发布FISA命令时，这种担忧就会消失。因此，当FISA命令被获得时，对联邦调查局监视的主要目的的担忧并不存在。在我看来，只要监视的目的是获取外国情报，就像FISA本身所定义的那样，FISA命令就是第四条修正案所指的搜查令。
�主要目的�测试的演变反映了监视目的和监视动机之间的混淆。诚然，我们从来没有遇到过像今天这样的恐怖主义环境。我们确实有国际恐怖主义案件，但这些案件很少涉及在美国的任何犯罪活动的威胁。我们的重点是国际恐怖组织，这些组织的暴力活动针对外国目标，也在美国从事筹款和其他活动。正如委员会所知，FISA中的“外国情报”一词是有意草拟的，以包括有关外国特工的犯罪和非犯罪活动的信息。这些资料通常会引起国家安全/外交事务界的兴趣。就涉及犯罪问题的信息而言，绝大多数都是间谍活动，而不是恐怖主义。
在这种背景下，我们从未从事FISA监视的��的分析。我们完全熟悉了解，如果进行监测的目的是收集有关未取得的外国权力的代理活动的信息，那么监督的目的是聚集外国情报。随后使用该信息，至少少就关注美国的人，受到最小化程序的管辖。传播和使用刑事执法目的的信息由FISA明确授权，并且使用不对我们来说，影响监督的目的。然而，这一观点并没有意味着我们将授权授权的FISA申请，该申请完全在执法社区内没有官员在智力界之前参与，因此有可能出现如此案例。
对我来说，FISA的关键条款不是目的语言，而是限制行政部门官员在国家安全领域的权力的认证语言。考虑到FISA的背景，尤其是最高法院对基思的裁决，这一条款清楚地表明，只有一名负有国家安全责任的官员证明，出于国家安全的原因，才会行使FISA的权力。历届总统授予的权力总是包括我们公认的情报/国家安全领域的最高官员。这个问题的出现是因为联邦调查局的反间谍和执法职责。因为局里有两种职责，局长既是情报官员又是执法官员。
虽然FISA并未明确限制FBI主任的认证，但他的Intelligence�职责的职责，我们始终理解FISA监测的基本目的受到基准原则的限制。因此，�律执法调查是使用传统执法机构处理，例如标题III。我们从未将FISA视为标题III的替代方案。与此同时，我们从来没有相信FISA排除了最终利用收集的信息的应用程序将是刑事起诉。只要调查与国家安全界关注的问题和达到外国情报的信息达到FISA定义，就达到了法定要求。
因此，对我们来说，“目的”这个词指的是监控本身的目的，而不是更广泛调查的目的。根据定义，至少在卡特政府期间，对美国人的反情报调查总是考虑可能的刑事起诉。但这一现实并不意味着FISA监视的目的是为了执法。其目的是收集有关这位美国人活动的外国情报信息。监视的目的在整个过程中都是一样的，即使政府决定采取刑事起诉，而不是采取不起诉的解决方案，比如打假旗或变相行动。
2主要目的关注的演变
现在很明显，我们最初的理解在最近没有得到遵守。直到过去的几年里，当李/贝洛斯的调查和其他披露将这个问题提上了议程时，公众仍未看到不断演变的态度。有几项司法裁决支持FISA监视，其中有几项提到了FISA监视的目的或主要目的。现在很清楚的是，司法部和FISC将这些决定解读为要求在FBI和司法部的情报和执法职责之间建立一道墙。在我读这些决定时，其中没有一项需要通过1995年的程序。当然，最高法院从未处理过这个问题，各巡回法院之间存在明显的意见分歧。由于在FISA机密文件和参与者的机构记忆中仍然隐藏的原因，浮出水面的是1995年7月司法部长的指示与联邦调查局和刑事司和刑事司和刑事部门的法律执法官员分享FISA信息，不得不�地导致审核刑事部门的事实或外表指导或控制执法目标的FI或FCI调查。also mandated the inclusion in FISA renewal applications of a disclosure to the FISC of �any contacts among the FBI, the Criminal Division, and a U.S. Attorney�s Office, in order to keep the FISC informed of the criminal justice aspects of the ongoing investigation.�
这个指令的原因仍然是个谜。但对我来说，1995年的指令既不是FISA最初颁布的，也不是任何法院报告的裁决所要求的。目前尚不清楚1995年的程序是由该部、财政委员会还是其他一些机构发起的。然而，很明显，该指令后来并没有被遵守，大量的失败案例被披露给了FISC, FISC对这些违规行为非常关注，联邦调查局的一名高级官员受到了处罚，而联邦财政委员会现在拒绝批准司法部改变这些程序的努力，而司法部认为这是必要的。
根据公共材料，我认为FISA或司法决策没有依据实施1995年的限制。可能会有有效的政策原因或特定的分类DOJ或FISC行动，导致部门通过1995年的程序。我认为，委员会应该尽量确定为何采用该程序。但是，无论这些原因如何，我都对我来说，1995年的程序反映了对FISA的要求比我们原始理解更具限制性的要求。
3爱国者法案回应
国会在FISA的两个分支中将FISA的措辞从“目的”改成了“重要目的”。然而，它并没有改变所有出现过的措辞，而这一行动导致了目前的FISC/DOJ僵局。此外，围绕《爱国者法案》通过的气氛及其稀少的立法历史使人难以相信对该法案对1995年程序的影响有任何正确的法律解释。司法部认为，有了这个变化，就有理由拆除1995年修建的那堵墙，并授权对FISA进行监控，而这些监控的主要目的是为了实施刑事执法。另一方面，国际金融委员会一致认为，修正案并不能证明取消1995年的限制是正当的。
从我对《爱国者法案》通过的观察来看，司法部的观点在立法辩论中似乎得到了支持。然而，司法部向审查法院提出的上诉所涉及的具体金博宝正规网址问题似乎没有得到国会的充分理解或处理。显而易见，国会旨在促进情报部门和执法部门之间的信息共享。同样明显的是，国会想要消除FISA多年来被赋予的主要目的。目前还不清楚国会是否打算像国务院现在所寻求的那样改变这一程序。
四、建议
在充分认识到我对机密事实的了解有限的情况下，我提出一些具体建议:
A.获得更多信息并使其公开
委员会应确保对导致颁布1995年程序的原因有充分和全面的了解，以及导致1995年前后与国际金融委员会发生的导致国际金融委员会决定禁止某一FBI特工在未来出现在它面前的事件。
委员会需要了解是否目前司法部向复审法院提出的上诉基于FBIENS的实际损害，保护国家安全或对PATRIOT法案正确解释的更令人关注的能力。就此而言，委员会直接或通过情报委员会，需要获得局部简介的未解冻版本。
委员会还应与FISC的一名或多名法官会面，了解他们对1995年的程序和程序如何发展的看法。我理解，由于权力分立的考虑，国际金融委员会可能会关注这样的会议。传统法院完全可以只通过公开的意见来处理其他分支，从而拒绝国会要求开会讨论法庭已经决定的法律问题。金博宝正规网址但是国际金融委员会并不是一个发表意见的传统法庭。在保密环境下，它能正常工作。目前还没有公开的意见来解释FISC认为主要目的原则需要在情报部门和执法部门之间建立一道墙的原因。1995年，联邦财政委员会下令禁止FBI探员在法庭上露面，但为何如此多的人偏离了这一程序，目前还没有公众舆论对此做出解释。最后，财政委员会似乎并没有因为权力的分离而被排除在与行政部门的全面和公开的沟通和会议之外。鉴于法院的独特业务和国会需要对这个问题有一个全面的看法，委员会和财政委员会应该找到一些方法进行全面和坦率的对话。
委员会应尽可能地，委员会应制定这些信息，认识到关于披露特定情况的合法担忧，但在披露方面犯错而不是持续的保密。
B.介绍FISA的对抗过程的要素
我以前提倡任命律师作为�德维尔策倡导者的美国。我相信从我们正常的对手诉讼中离开的任何进程都会受到错误风险。当�另一边没有律师时，�法院发现自己处于批评者的令人不安的地位和判断。我相信2002年5月17日修正的决定和FISC的命令反映了该法院的作用中的建立紧张，这是由于缺乏对抗过程而加剧的张力。
我不建议目标的律师在美国以外的地方使用。个人案件，甚至不是所有美国人的案件。我也不会让律师和目标联系。实际上，有可能从向清白律师披露的诉状中删除某些确定目标的信息。但我认为，如果FISC在某些情况下指定一名具有必要背景的律师来审查FISA文件，并适时提出反对意见，那么FISA程序将会得到加强。我认为，作为第三条的法院，国际金融委员会现在有权力做出这样的任命。但国会可以通过对《外国情报监视法》的具体授权修正案来促进这一结果。
我曾希望复核法院会任命律师作为法庭之友，在目前的上诉中为FISC的命令和决定辩护。我知道干预请愿是由公益组织提出的。不幸的是，复审法院昨天进行了非公开审理。听证会的保密性和任何有意义的对抗程序的缺失降低了法院最终裁决的质量和公众的可接受性。
C.确保情报政策和审查办公室继续全面参与
FISC的一个较良好宣传的方面之一，5月17日订单是保存OIPR作为完整参与者在智能和执法部件之间信息交换中的职位。该部门宣传其提出的新程序的这一方面的公开披露，为改变提供了绝对没有解释。该部门在这一点上删除了其论证的一切陈述。
OIPR在整个FISA中发挥了重要作用，作为内部制衡的一部分，以抵消FISA与刑事搜查令标准相背离的特点。司法部没有公开说明为什么OIPR的角色需要改变。我理解他们已经私下声明，根据1995年的程序和FISC对新程序的修正案，要求OIPR存在在行政上是困难的或不便的。这种理由，如果它确实是理由，是没有说服力的。这里可能有合法的机密理由来支持国务院的立场。如果是这样，本委员会应取得这些理由，并对拟议的修改的有效性作出独立的评价。如果确实存在某些人力或物质资源的限制导致了提议中对OIPR角色的限制，国会应该提供必要的资源，以确保该办公室继续作为FISA申请的倡导者和监督者发挥作用。
不要改变外国势力的FISA代理的定义
如前所述，“外国势力的代理人”原则是FISA所基于的最重要的法理概念。从本质上讲,如果活动被外国势力所代表,他们适合考虑政府的国家安全/智能组件,但如果没有这样的机构,是国内执法和不是固有的断言总司令权威。国内执法监视将由第三章授权，而国家安全/情报监视将使用《外国情报监视法》授权进行。
在9/11事件之后，已经有人提议修改FISA，删除对外国势力代理的限制，至少在非美国的情况下是这样。人。这一提议将从根本上改变FISA的基本概念，将其从外交/国家安全情报工具转变为刑事情报工具。在我看来，这种改变会不必要地模糊情报部门和执法部门之间已经很困难的界限。它还将使具有相当重要意义的基于疏远的区别制度化。
在没有任何依据指控某个人是外国势力的代理人的情况下，国家安全委员会、国务院和国防部很少会关注这个问题。如果没有这些部门的兴趣，就没有合法的外国情报机构的兴趣，也就没有理由授权FISA进行监视。
E.改变FISC规则11
2002年4月，FISC采用了第11条规则，要求所有FISA申请必须包含对任何正在进行的针对FISA目标的刑事调查的翔实描述，以及联邦调查局与司法部或联邦检察官办公室刑事检察官之间任何磋商的实质内容。我认为这一要求是不合理的，而且远远超出了FISC的任何适当作用。
我认识到FISC有责任监督最小化程序的实施。这项职责适当地包括通过FISA监视和搜查获得的信息的传播ReportsReports报告。但是，第11条规则并不限于传播来自fisa的信息。规则11要求对涉及FISA目标的任何刑事调查的所有方面进行全面报告。这一要求让FISC在刑事调查中陷得太深了。它相当于对某些刑事调查和检察决定进行全面的同时监督。这不是第三条法院的适当角色。调查和起诉犯罪是一种执行功能，而不是司法功能。因此，应大幅度修订第11条，将任何报告限于监测最小化程序执行情况所需的报告。ReportsReports
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