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罗恩
俄勒冈州

美国参议院
华盛顿特区20510 - 3703

国际和国内政策制定中的保密:
更多阳光的理由

美国参议员丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉和罗恩·怀登

2000年10月

前言

没有人比纽约州资深参议员丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉(Daniel Patrick Moynihan)更无畏、更执着地为政府加强问责、减少保密——尤其是在国家安全和外交政策领域。几十年来，他孜孜不倦、不屈不挠地推动政府在国家和国际层面更加公开和透明。

参议员莫伊尼汉在他1998年的学术著作中雄辩地揭露了美国外交政策和国家安全保密的代价，秘密:美国的经验．在诸多代价中，他估计美国军方强加的保密措施大大加剧了冷战及其诸多影响，比如军备竞赛;而对苏联及其军工能力进行更公开的讨论，则会降低美国对苏联的威胁。

莫伊尼汉参议员关于政府开放的优雅论点似乎更加令人信服，因为经济和金融影响力似乎已经在曾经只属于军事力量的领域获得了同等地位。正是这种转向的世界经济和金融机构和跨国公司具有这样的影响力,给了我动力去寻找他的兴趣推出我们自己的联合调查实践由联邦机构和国际组织的秘密中,美国是一个成员。在这次合作中，我多次获得了他深刻的洞察力和远见卓识的回报，对此我深表感谢。我希望在未来的日子里，两党国会议员都能拾起莫伊尼汉参议员勇敢地举着的政府开放火炬。

罗恩
俄勒冈州

美国参议院
华盛顿特区20510 - 3703

国际和国内政策制定中的保密:
更多阳光的理由

美国参议员丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉和罗恩·怀登

2000年10月

介绍

冷战是一段战争时期，战争传言不断，全球意识形态冲突，有可能发生原子世界末日。这个时代已经过去，重大冲突不再是迫在眉睫的可能。在这个新时代，期待政府保密制度相应改变是有道理的。但在很大程度上，在更大的政府中，还没有出现一种思考保密的新方式。事实上，自冷战结束以来，政府秘密的一面一直在增长，尽管我们的武装力量已经大幅下降。

保密是政府监管的一种形式。随着保护和减少政府机密委员会在1997年发现，“过度保密会造成严重后果，当政策制定者不完全知情时，政府对其行为不负责任，公众无法参与知情的辩论。”1

保密也在国际层面上起作用。随着经济实力在后冷战时代成为一种更大的力量货币，并因此成为国家利益的核心，世界贸易组织(WTO)等国际组织的决定对人们的生活产生了更大的影响。不幸的是，这些决定往往是在幕后做出的。

我们认为，现在是重新审视保密并确定这种保密是否继续为我们社会的利益服务的时候了。我们还认为，举证的责任应该完全落在那些将大门拒之门外的人身上。我们的研究主要集中在外交政策和国家安全以外的领域。我们首先来看看某些国际组织的重要决定，如WTO和国际货币基金组织(IMF)，这些决定可能会影响美国人的日常生活。我们也考虑某些联邦政府机构的重要决定，包括联邦储备委员会。

国际组织的保密

自第二次世界大战后成立以来，作为交流思想和增进相互了解的论坛，许多国际组织已开始转变为标准制定和监管机构。多边机构正在积极考虑创建安全领域的全球标准的汽车安全带、轮胎和刹车的含铅量矿泉水、程序进行药物试验最低限度的资本银行准备金减少全球金融恐慌的风险。

随着关税的降低，人们越来越重视消除贸易壁垒。随着1995年世贸组织的成立，这一趋势一直在继续。在世贸组织，监管标准——包括那些表面上为保护健康、安全和环境而制定的标准——已成为世贸组织成员在争端解决方面面临的突出挑战。

组织秘密会面只是因为他们的成员想要或允许他们这样做。美国的官方政策一般倾向于在这样的国际论坛上保持开放，但在说服其他国家与我们一道推动在日内瓦和世界各地打开大门方面，我们遭遇了惨痛的失败。我们的政策的失败在去年试图开放出了名的神秘的国际奥委会(IOC)的努力中痛苦地显而易见——这一努力很大程度上是由我们自己在盐湖城申办奥运会丑闻中全面陷入的国际尴尬所推动的。

世界贸易组织

随着乌拉圭回合贸易谈判的成功完成，世界贸易组织于1995年1月1日成立。它取代了1948年作为临时组织成立的关税及贸易总协定(GATT)。位于瑞士日内瓦的世贸组织每年至少举行200次理事会、委员会和工作组会议，尽管美国国会研究服务处(CRS)估计实际数字“可能要高得多”。2世界贸易组织(wto)的138个成员国所做的决定将持续影响数百万美国人和世界各地数十亿公民的生活。这些决定与他们的就业、健康、安全和福祉有关。

1999年，世贸组织的预算为8200万美元，美国纳税人估计贡献了1400万美元。3.然而，普通公民无法独立参与世贸组织的会议。正如CRS所描述的，“理事会、委员会和工作组的WTO会议是政府间的会议。每个政府都根据其对本国经济的影响来发展自己的政策立场……同样重要的是要强调，一些世贸组织委员会和理事会的讨论可能需要主题方面的专门知识。各国政府可挑选具有必要的专门知识和经验的代表参加会议，以评估各种备选办法。”4然而，与其他一些国际组织不同的是，决定是由成员国政府做出的，而不是由世贸组织的官僚机构做出的。

世贸组织的决定通常是通过成员国之间的共识达成的。如果不能达成共识，世贸组织协议允许投票，每个国家有一票。简单多数是标准，但在某些情况下，四分之三或三分之二的多数是必需的。根据马拉喀什协议，部长级会议至少每两年举行一次，通过部长级会议作出决定，但日常工作由总理事会负责。建立世界贸易组织协定》没有规定需要保密或机密性在会议和文件的释放,但是文章第四部分2和6给出了总理事会和其他委员会有权决定自己的规则和程序,通过他们的身体报告。

在世贸组织的所有非公开会议中，争端解决谅解(DSU)是博智国际米兰削减．世贸组织的争端解决程序从早期的关贸总协定程序发展了大约50年;在这一发展过程中，关贸总协定/世贸组织的程序依赖于争端解决程序的保密性，一些政府甚至将他们向世贸组织小组提交的文件视为机密外交通信。被发现违反世贸组织协定的世贸组织成员应在合理的时间内执行争议小组的建议。如果不这样做，且争议各方之间未能达成赔偿协议，则败诉方可能会受到wto授权的反制措施(例如，胜诉方对其进口产品征收额外关税以抵消经济损失)，直至争议解决。DSU明确声明，磋商、小组审议和程序“应保密”。DSU小组工作程序规定，小组“应举行非公开会议”。

1999年，美国贸易代表办公室(USTR)在一份回顾DSU四年工作的文件中写道:“在DSU下，一方可以公开自己的争端解决意见书，但在许多情况下，一方要求其意见书被视为机密文件。提交文件的保密加剧了公众对争端解决程序的怀疑，削弱了人们对世贸组织的信心。如果只有在诉讼结束后才公开意见，而利益相关者的意见是无用的，这不会减少公众的怀疑。此外，由于提交的文件不是公开的，秘书处在小组报告的说明部分详细说明，以便正式记录。即使提交的文件已经出现在小组报告中(有时是逐字逐句)，它们仍然是保密的。如果提交的文件是公开的，那么小组报告就可以短得多，这样制作和翻译就更快、更经济。”ReportsReports5

同一份美国贸易代表办公室DSU审查报告指出:“世贸组织中的争端现在是秘密发生的，尽管国家法院的听证会和国际法院等其他国际法庭是向公众开放的。由于怀疑私人利益相关者的争议处理过程不透明，公众无法参与争议解决听证会，使得解决争议更加困难。公众对争端解决机制的不信任削弱了公众对WTO的支持。”6美国已经提出，只要有它参与的小组会议，美国都可以召开，并要求其他WTO成员允许观察员出席小组听证会。美国贸易代表办公室呼吁对DSU进行改革，要求小组会议和上诉机构会议向观察员开放，但涉及机密商业信息的会议除外。

在回答WTO哪些会议应该公开或不公开的问题时，CRS回答说:“公开会议(大概是针对任何想参加的人)在大多数情况下似乎都不现实或可行……但是，在某些情况下，非政府组织的投入可能是有用的，它们可能补充另一种观点。此外，如果允许非政府组织观察员参加一些会议，可能会缓解闭门会议造成的误解。”7

美国在这一特定的国际监管机构中面临的挑战是确保在不损害公共卫生、安全和其他消费者保护的情况下降低贸易壁垒并达到最高的国际标准。美国贸易代表办公室目前试图通过在WTO考虑的几个不同阶段就各种各样的问题征求公众意见来实现这两个目标。金博宝正规网址然而，由于世贸组织缺乏透明度和开放性，实现这些目标无疑会更加困难。

国际货币基金组织(imf)

另一个具有相当影响力的国际组织是国际货币基金组织。作为1944年布雷顿森林会议的一部分，国际货币基金组织于1946年成立，其宗旨是促进国际货币合作，包括通过临时贷款等方式稳定汇率。CRS认为，国际货币基金组织的三个基本职能是:提供贷款，帮助各国解决汇率危机和稳定经济;监测国家经济和汇率政策，并向其他成员和(在本国许可下)公众报告监测结果;并作为讨论和解决国际金融和货币问题的论坛。8IMF的主要权力在于其批准或拒绝贷款的能力。

作为监测和报告职责的一部分，货币基金组织工作人员就其与成员国的磋商情况编写一份详细报告。CRS称:“近年来，IMF一直在敦促各国允许公开这些文件。”9从1998年开始，国际货币基金组织开始发布公共信息通告(pin)，其中载有执行局对各国经济状况的评估，到1999年9月共发布了84个pin。19个国家拒绝批准公布执行局的评价。

CRS指出:“矛盾的是，国际货币基金组织对美国公民的日常生活几乎没有直接影响，但它的活动却能影响美国人，因为它们对世界货币体系和世界贸易产生了影响。当各国政府寻求向国际货币基金组织借款时，该组织对人民的影响最为直接。国际货币基金组织向其他国家提供的贷款可能会对美国经济和美国公民产生间接影响，如果这些国家是主要的贸易伙伴，或者本身在世界金融体系中发挥重要作用的国家。”10

国际货币基金组织理事会每年在国际货币基金组织-世界银行联合年会正式召开一次会议。今年的年度会议上个月在捷克布拉格结束，那里发生了反对全球化的示威，类似于西雅图反对WTO的示威。CRS报告说:“会议不对公众开放，但据报道，会议在闭路电视上播出，任何进入会议大ReportsReports楼的人都可以看到。”111998年，国际货币基金组织执行董事会召开了131次会议。CRS还写道:“它已经通过了不向公众开放会议的规定。这些会议也不向执行董事的工作人员、货币基金组织的工作人员和没有被授予出席特定会议的具体权力的成员国政府官员开放。董事会不公布会议记录或会议记录。有关贷款和大多数重大政策决定的信息是通过新闻稿、新闻简报或发布董事会批准的文件公开的。”12CRS编制了一份清单，列出了国际货币基金组织执行委员会在1998年审议的文件数量，以及后来向公众提供的文件数量。在138份执行局文件中，只发布了24份政策框架文件;在233份特别文件中，只有39份意向书被公开;在286份员工备忘录中，只有144份被公开。13

的纽约时报在1999年11月22日发表的一篇社论中，IMF称其为“全球金融稳定的守护者”。社论称，“IMF的政策处方影响着世界各地的人们。它决定是援助厄瓜多尔还是放任其经济下滑。在经济萧条即将来临的情况下，韩国是否应该将利率提高一倍，由央行来决定。它将决定是打击无力偿债的印尼银行，使经济陷入混乱，还是支持可能腐败或破产的机构。”14

世界银行(World Bank)前首席经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)说，“这些决定中的每一个都让不同群体——工人、小店主、银行家或外国投资者——面临风险。”由于经济学家无法给出明确的答案，imf总裁有余地决定哪些集团首先得到纾困，或根本不接受纾困。当前(新任总裁)遴选过程中悬而未决的一个问题是，如果总裁对更广泛的听众(而不仅仅是他的财政官员)公开负责，imf做出的那些暂时打压亚洲经济体的决定是否还会以同样的方式做出重点补充道。”15“imf的总裁太重要了，不能让几个自选的欧洲国家秘密挑选。”16一些观察人士质疑，为什么没有一位imf总裁候选人公开描述他们将如何应对全球金融挑战。“不幸的是,”纽约时报他写道，“事实上，（IMF）是秘密进行的，公众几乎没有机会评价主要候选人或他们对IMF未来关键问题的看法。”17

自成立以来的半个世纪以来，国际货币基金组织几乎没有接受过公众的监督。据报道，1947年，国际货币基金组织的第一位新闻官员走进总裁办公室，介绍了自己，并问他应该对媒体说些什么。他的回答是:“你什么也没告诉媒体。”

与世界贸易组织倡导开放的全球贸易体系一样，国际货币基金组织也寻求促进资本市场的开放。这两个组织都要求它们所监管的国家使其贸易体系更透明，或使其经济更开放和负责。具有讽刺意味的是，这两个组织仍然在很大程度上私下提出这样的要求。

国际奥林匹克委员会

另一个因闭门会议而臭名昭著的国际组织是国际奥委会。国际奥委会全体会议的会议记录被保密了10年，执行委员会的会议记录也被禁止了20年。美国代表安妮塔·德弗朗茨(Anita DeFrantz)说，这一政策使国际奥委会成员无法看到自己的坦诚被公开。18

在有关贿赂的报道的推动下ReportsReports，美国奥委会(USOC)发起了一项独立调查，由前参议员乔治·米切尔(George Mitchell)牵头。1999年3月1日，特别申办监督委员会的报告发现，盐湖城的高级官员参与了一项激进的计划，向国际奥委会成员及其家人支付现金和赠送礼物，总额超过100万美元。9名国际奥委会官员辞职或被开除，另有多达20名官员接受调查。由于这次申办丑闻，美国奥委会同意公开所有会议，但执行会议除外。米切尔委员会还建议，除其他事项外，国际奥委会应向公众公布其财务报表。

然而，国际奥委会主席胡安·安东尼奥·萨马兰奇坚决反对任何机构改革，进展缓慢。从国际奥委会去年的预算可以看出，国际奥委会在禁毒项目上只花了2500万美元，但却拨出1.5亿美元给一家公关机构，以改善其形象。

丑闻发生后，第106届国会提交了几项法案。其中包括撤销国际奥委会在美国的免税地位，以及将《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act)适用于该组织。(《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act)禁止在海外贿赂公职人员。)然而，全面而迅速地执行米切尔委员会的建议将是国际奥委会能够完全恢复其完整性和地位的最佳途径，也许也是唯一途径。

联邦机构的保密

在联邦机构的决策中，保密往往是一种规则，而不是例外。美国人生活的方式——从鲑鱼的数量可以捕获或汽车贷款的利率水平的保护消费者从债权人在破产法庭谁控制互联网域名——所有这些以及更多的继续受到影响,如果没有决定在会议上对公众关闭。在民主社会，保密可能是一种特权——有人会说，联邦政府中的许多人行使这种特权过于自由。

破产

1994年，国会成立了一个委员会，为修改美国破产法提供建议。但是在1997年8月纽约时报报道称，公平交易委员会举行秘密电话会议，可能违反了《阳光法》中的政府条款。电话会议聚焦于该组织议程上一个备受争议的话题:建议改变个人寻求债权人保护的要求。19

银行、信用卡公司等企业强烈反对，认为这些规定对债务人不够严厉。结果是:这些金融机构本可以在联邦地区法院起诉该委员会，并胜诉，因为该委员会违反了联邦公开会议规则。因此，这将不必要地提高消费者在破产法庭上的门槛。

环境法律

1992年，一个由美国量刑委员会(U.S. Sentencing Commission)任命、负责为环境量刑指南起草建议的环境咨询小组受到批评，并最终因闭门审议而被送上法庭。具有讽刺意味的是，包括亲企业的华盛顿法律基金会(Washington Legal Foundation)在内的企业代表谴责这些闭门会议是“隐蔽的”，他们指责该委员会对与外部人士的沟通实施了“言论限制”。20.

核能源

最近的一起案件发生在1999年8月，涉及加州利弗莫尔的监察组织三谷关怀公司和能源部。Tri-Valley Cares指责能源部在劳伦斯利弗莫尔国家实验室的运作变化和需要进行全站环境审查的问题上撒谎。该监督小组声称，美国能源部计划将其核武器升级工作从洛斯阿拉莫斯转移到利弗莫尔，并提出了安全和环境方面的担忧，因为该设施接近人口稠密的旧金山地区。“该计划一直在秘密进行，公众被不恰当地排除在任何决策角色之外……在一个民主国家，我们不应该也不应该容忍核武器项目在黑暗中建造、扩大和运行。”21

1999年初，华盛顿州汉福德核金博宝正规网址保留地的一个试验反应堆(快速通量测试设施，或FFTF)的重启问题和决策过程本身就引起了争议。从1983年到1992年，该反应堆作为核燃料和部件的试验场运行，但自1993年以来一直处于“待命”模式。汉福德的一个监察组织“美国之心”认为，重启反应堆是非法的，因为核能研究咨询委员会(NERAC)无视联邦政府对公开会议和公众评论的要求。

互联网域名

1999年7月，美国商务部下令互联网名称与数字地址分配公司(ICANN)立即向公众开放其董事会会议，并取消1美元的互联网地址注册费用。ICANN是一家非盈利管理机构，负责注册和监督互联网地址的注册。22正如Jeri clusing在纽约时报他说:“他们(ICANN)神秘地被任命，他们闭门会面，他们的公众问责令人质疑。然而，互联网新监管机构临时委员会的成员们已经开始做出决定，并制定政策，最终可能影响到全球网络的每个用户。”23

ICANN自成立以来一直举行闭门会议，但从1999年春天开始制定政策决定时，受到了越来越多的批评。其中一次要求收取域名注册费，这笔钱将用于ICANN 570万美元的年度预算。批评人士认为，该委员会越权，忽视了建立一个透明、自下而上的组织的使命。相反，董事会在幕后以自上而下的层级与强大的国际企业和政府利益打交道。商务部的信中说:“ICANN应立即向公众公开其董事会会议。透明度对于在决策中建立信任至关重要。信任是ICANN最终成功的关键。”

ICANN的发展是门户开放政策积极影响的一个很好的例子。这个团体对来自主要成员的压力做出了积极的反应。通过实施内部改革和向会议敞开大门，ICANN在提高问责制和消除批评者担忧方面已经取得了很大进展。

渔业

长期以来，美国和加拿大如何分配红鲑、奇努克鲑和其他鲑鱼的年捕捞量一直存在激烈的争论。两国渔民都捕捞在对方溪流中出生的鲑鱼。但加拿大人辩称，他们不会停止捕捞美国的鱼类，除非阿拉斯加减缓对不列颠哥伦比亚省鱼类的捕捞。另一方面，阿拉斯加说它有良好的自然运行，不应该因为大坝、栖息地丧失或其他不是它造成的条件而减少收成。

过去，加拿大和美国公平分配收成的努力往往以激烈的僵局告终。据报道，愤怒的表现通常是非常公开的在俄勒冈州的就像过去一样，本周的谈判是秘密进行的。24一些观察人士认为，一个更加开放的过程，比如西北电力规划委员会(Northwest Power Planning Council)——这是公开讨论(西北)鱼类问题的唯一论坛——将提供更大的问责制和达成协议的动力。金博宝正规网址

联邦储备委员会

从自由派的罗伯特•赖克(Robert Reich)到保守派的罗伯特•诺瓦克(Robert Novak)，政策分析人士一致认为，美国的繁荣在很大程度上是由美联储(Federal Reserve Board)主席艾伦•格林斯潘(Alan Greenspan)和联邦公开市场委员会(FOMC)推动的。格林斯潘先生每天做出的判断影响着美国的就业人数和从业人员的工资。奥巴马被广泛认为是华盛顿特区权力第二大的人，他的大部分生意都是关着门，围着一张红木桌子进行的。艾伦•格林斯潘(Alan Greenspan)几句话就能让市场陷入混乱。

美联储的主要角色是管理国家的货币供应。通过公开市场操作，美联储买卖美国国债，扩大或收紧货币供应，从而降低或提高从华尔街到普通民众的货币价格。货币供应可以影响GDP增长、就业和通货膨胀率。在一个汇率灵活、资本高度流动的世界里，可以说，在决定GDP增长和就业方面，美联储采取的货币政策比国会和行政部门制定的财政政策更重要。

美联储对国会的责任与它的独立性之间的内在冲突，或者说美联储需要与政治和私人压力绝缘，这两者之间的冲突，往往在有利于后者的情况下得到解决。的洛杉矶时报1996年2月写道，美联储“继续秘密召开关键政策会议”。它在几周后发布摘要，但要等到五年之后才披露完整的会议纪要，声称早一点披露会对其内部辩论产生寒蝉效应。”25美联储“在普通美国家庭的福祉中扮演着如此巨大的角色，以至于当涉及到经济运行时，美联储，这个独立于总统运作的机构，现在显得与白宫和国会一样重要……通过对利率的管理，美联储可以影响所有赊购商品的价格，从新工厂到洗碗机。”26美联储对货币供应的管理有助于决定住房贷款、汽车贷款、信用卡利率和其他各类债务的成本，但美联储仍要等五年才能公布其闭门利率会议的修订细节。

在《巴伦周刊》1999年8月2日的一篇文章中，罗伯特·奥尔巴赫写道:“事实上，快速公布联邦公开市场委员会的数据会降低其潜在价值，让少数人早早看到它。市场在充分和准确的信息下运行得最好，而不是在谣言和泄密的情况下。更重要的是，个别官员需要立即问责，他们的行动可能会产生广泛的经济影响，从而对数百万美国人的生活产生重大影响。”27

阳光政府法案

围绕秘密进行的联邦活动的许多争议都与24年的《政府阳光法案》和28年的《联邦咨询委员会法案》有关。这两项法律要求所有共同领导的联邦委员会和委员会，包括总统任命的所有委员会，召开公开的商务会议。

阳光法案中的政府还要求，除少数例外情况外，多成员机构和委员会(即证券交易委员会和联邦贸易委员会)的成员在至少提前7天公开通知后举行公开会议。“会议”的定义是“至少有数量的机构成员进行商议，以代表该机构采取行动，这种商议决定或导致共同进行或处理官方机构事务。”然而，该法律并没有限制机构的管理者在任何时候与高级职员举行非公开会议。美国国会关注的是由多个成员组成的机构，而不是由一个官员领导的部门合法的时间，因此，公众可以从不同政治哲学、经验和专业知识的人的集体审议中受益。28

《阳光法案》的一些批评者认为，它实际上起到了相互矛盾的作用:它阻碍了合议庭的审议，降低了决策的质量，同时也未能提供有意义的公共渠道。有人说，其结果是，真正的决策权下放给了员工，而他们不受《阳光法案》的约束。

批评人士认为，问题不在于法律或程序，而在于机构成员自己。毕竟，他们是政府官员，因此应该公开讨论。职业记者协会(Society of Professional Journalists)的信息自由委员会(Freedom of Information Committee)在1995年警告称，“受法律保护的人(应该)做出改变，而不是为了迎合那些可能被法律内容冒犯或恐吓的人而改变法律。”29

世界银行(World Bank)前首席经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)的观点更为尖锐。1999年1月27日，他在牛津大学发表题为“自由、知情权和公共信息披露”的演讲中问道:“既然公众已经为收集政府信息支付了费用，那么谁来收集政府信息?拥有的信息吗?它是政府官方的私人领域，还是属于广大公众?我认为，政府官员用公款收集的信息属于公众所有，就像政府使用的椅子、建筑物和其他实物资产属于公众一样。”30.斯蒂格利茨继续强调，政府公开的令人信服的公共利益论据往往与政府官僚强大的私人动机相抵触。“保密可以在一定程度上避免被指责犯了错误……政府官员追求保密的第二个动机是，保密为特殊利益集团提供了拥有更大影响力的机会。秘密是这种持续腐败形式的基石，这种腐败破坏了世界上很多地方对民主政府的信心。”31

具有讽刺意味的是，1995年，美国行政会议(ACUS)的一个特别委员会对《阳光法案》中的政府进行了审查，并建议加强保密。其建议修改法律,经历了水门进行5到7年的试点,包括允许机构成员私下会面,提供所有的选票被公众和所有会议记录详细的总结——公开会议后不迟于五天。ACUS认为，这将提高现有系统的透明度，在现有系统中，工作人员在闭门讨论问题。

ACUS的报告忽视了阳光法案对公开会议规则的10项豁免。根据《阳光法案》，会议可能因以下一个或多个原因而关闭:“安全机密、内部人事事务、具体的法定保护、商业秘密、个人隐私、执法调查记录、监管或监督信息、金融投机、过早披露”或“裁决事务”。非公开会议的通知必须刊登在联邦公报．

为了更好地了解这些豁免的使用，我们要求CRS研究一些非公开会议的样本，这些会议的豁免通知已在联邦公报．在1998年的1524次非公开会议中，有1292次(85%)以《阳光法》的权限作为结束会议的依据。3212%的非公开会议没有提到具体的法定权力，剩下的3%归因于其他法定权力，包括联邦选举委员会、联邦咨询委员会法案和1974年贸易法。

联邦公报在1998年6月载有122次非公开会议的通知。《阳光法》中以商业秘密或个人隐私为基础的免责条款被引用的事例有50次(41%)，没有赋予法律权限的事例有24次(20%)。这24起案件涉及暗杀记录审查委员会、消费品安全委员会、联邦航空管理局、联邦选举委员会、联邦储备委员会、证券交易委员会、美国浓缩公司和其他实体的会议。CRS对一些没有给出理由的闭门会议进行了事实调查。

迄今为止提供的例子还没有涉及国家安全或外交政策——这两个领域的保密需求传统上被认为是必要的，如果不是必须的。根据众议院常设情报特别委员会(House Permanent Select Committee on Intelligence) 1996年的一份报告，联邦政府每年至少花费56亿美元将国家安全信息保密。考虑到其中只有1%的资金用于解密过时文件，这笔巨额资金就更令人吃惊了。中央情报局(CIA)的机密预算也被排除在外。

纯粹的数量和级别的分类(例如，有限的官方使用，机密，机密，绝密等)一直是许多学术辩论的主题。在1999年3月的一次讲话中，参议员莫伊尼汉指出，在1997年创建的6610154个秘密中，只有大约1.4%是根据法定权限创建的。其余的则是由行政命令催生的“纯粹的官僚机构”。33

最近解密的文件与两名美国人查尔斯·赫尔曼(Charles Herman)和弗兰克·特鲁吉(Frank Teruggi)在1974年智利政变期间失踪有关，这些文件生动地强化了斯蒂格利茨的主张，即保密可以让官僚或外交官免受公众批评。美国官员当时断然否认与这两名年轻男子的死亡有关，这也成为1982年电影《失踪》(Missing)的主题。1980年，根据《信息自由法》的要求，政府公布了经过严格审查的机密内部调查结果。调查似乎表明美国和智利政府没有任何责任。现在，一些经过编辑的材料已经公开，“其中一些文件首次明确表示，国务院几乎从一开始就得出结论，皮诺切特政府杀害了这些人……此外，调查人员推测，如果没有美国情报部门的批准，智利人是不会这么做的。”34

美国国务院解密的文件显示，《信息自由法》(Freedom of Information Act)中的豁免条款可能会被滥用。《信息自由法》旨在降低保密程度。司法部使用的两个主要例外允许政府以国家安全和行政特权为由保留信息。”35但国家安全档案馆对此表示反对;防止尴尬不是免责条款。美国国务院一位高级官员告诉记者纽约时报“分类不应该被用来防止政府机构或官员的尴尬，这将是一个人在骨子里隐瞒的主要原因。”36

从尼克松政府试图阻止五角大楼文件的公开到伊朗门事件，国家安全和外交政策是机密材料引发争议的主要原因。必须在公众的知情权和保护国家利益之间取得适当的平衡。我们的保密制度尚未实现这一点。

结论和建议

在民主社会中，政府保密问题充满了悖论。美国宪法的缔造者们秘密会晤了几个月，直到几十年后才公布会议记录。然而，他们明确拒绝将保密作为他们创造的政府的操作方式。正如詹姆斯·麦迪逊(James Madison)在1822年所说:“一个想要成为自己主宰的民族必须用知识所赋予的力量武装自己。”一个受欢迎的政府，如果没有受欢迎的信息或获取信息的手段，那只不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕，或者两者兼而有之。”37

保密侵犯了人民有意义地参与民主进程的权利，并使公共问责成为问题。如果像弗朗西斯·培根(Francis Bacon)所相信的那样，“知识本身就是力量”，那么政府的保密政策就会促进权力的集中和控制在少数人手中。而且，正如斯蒂格利茨所观察到的，“保密本身会滋生更多的东西。”

美国外交政策和国家安全保密的代价是有据可查的。38美国军方的保密大大加剧了冷战及其诸多影响，比如军备竞赛。如果我们的政府更开放一些，我们或许也能够避免一些麦卡锡主义最糟糕的暴行。1946年，美国陆军安全局(Army Security Agency)开始破译一些苏联在纽约和莫斯科之间的外交往来。代号为"维诺娜"的这次行动证明了数百名美国人为苏联情报部门工作。尽管苏联学的打破他们的代码几乎就开始打破,他们有自己的代理内部密码被破解的设施——军队和联邦调查局没有透露姓名的美国人牵连,因为他们不希望苏联知道他们的代码被打破了。具有讽刺意味的是，当参议员约瑟夫·麦卡锡(Joseph McCarthy)在1950年指控他有证据表明大批共产主义者在为联邦政府工作时，苏联已经关闭了他们的间谍网络，因为在1946年，密码被破解了。

保密也要付出经济代价。经济学家普遍认为，可靠、及时的信息有助于更好、更有效的资源配置。秘密为特殊利益集团的影响提供了掩护，为腐败和贿赂打开了大门，从而导致了效率低下。斯蒂格利茨对比了私营企业在市场中所实行的纪律与公共组织中缺乏类似纪律的情况。但后者只有在完全知情的公共话语——也就是完全的问责——成为可能的情况下才能实现。

关起门来，谁也不能保证最基本的个人自由会得到保护。随着我们进入21世纪，我们对民主的最大恐惧是政府保密的文化以及随之而来的对政府的不信任。

在一个开放、民主的社会里，闭门会面的能力不是一种权利，而是一种特权。这一特权通常(尽管不总是)被授予这样一种理解:在那里见面的人将对自己的行为负责。没有透明度，就必须求助于问责制。那些被赋予这种特权的人是否真的要承担责任，以及他们是否真的要承担责任，都是这个体系中最薄弱的环节。在联邦决策中，是否应该恢复透明度和公开性，将其作为规则而非例外?还是应该加强问责制，让有限数量的大门保持关闭?

关于国际组织，让公众观察开放会议的前景远没有那么乐观，更不用说让公众参与了。在全球层面，美国倡导的开放可以通过在国内采取更多积极行动得到加强。例如，美国贸易代表(United States Trade Representative)很难令人信服地主张公众参与日内瓦会议，因为如此多的联邦机构会议——尤其是经济领域的会议——仍在国内闭门。美国应该以身作则。

自冷战结束以来，美国现役军人的数量从200多万下降到130万，但政府的秘密部门却在不断增长。保密是一种监管形式，可能会令人窒息。在新的世纪里，我们应该抓住这一点，开放我们的政府。伟大的英国经济学家阿尔弗雷德•马歇尔(Alfred Marshall)在一个多世纪前写道:“政府是人类最宝贵的机构，无论付出多大的努力，都能让它以最佳方式发挥作用。”39我们要补充的是，最好的方法不是在黑暗中。

以下是几项建议，这些建议将是朝着揭开我们讨论过的一些机构和组织的秘密帷幕迈出的重要一步。

修改世贸组织、国际货币基金组织和世界银行的议事规则，要求召开公开会议并及时公布会议记录。作为国际货币基金组织和世界银行的最大出资国，以及世界上最大的贸易国，美国带头倡导全球阳光决策符合美国的国家利益。我们的目标应该是把举证责任从那些主张开放的人手中转移到那些将大门紧闭的人手中。美国应寻求改变其所属国际组织的章程或管理规则，使公开商务会议成为规范。公众参与或对会议的观察应该成为规则，而不是例外。应该立即发布会议纪要，而不是新闻公报。对于国家安全、外交政策或贸易争端中专有商业信息的讨论，可以允许一些有限的例外，但此类例外应要求绝大多数成员因国家安全、外交政策或专有商业原因而投票决定结束会议。贸易谈判本身和世贸组织小组成员的实际审议也同样不受公开性要求的限制。

在总理事会下次会议上，美国驻世贸组织代表团应根据《部长级会议和总理事会会议议事规则》第二章第3条提出，总理事会和下一届部长级会议的议程包括一个项目，要求改变议事规则，要求举行公开会议。这将表明，美国打算在下届部长级会议上再次提出这一改变，下届部长级会议必须在2001年年底前举行。

具体地说，美国应建议修改《部长级会议议事规则》第十章第32条，将其改为“部长级会议的会议通常应非公开举行。可以决定某一特定会议应公开举行，“这样会议通常就会公开举行。”该建议应延伸至第33条，该条允许主席在非公开会议后向新闻界发表公报，要求立即向公众公布会议记录。对于总理事会，美国驻世贸组织代表团应提出对第十章第37条规则的可比修正案(其内容为:“总理事会会议通常应非公开举行。可以决定某次或若干次会议应公开举行”)和第38条，其中允许在非公开会议之后发表新闻公报。

对于国际金融机构，国际货币基金组织章程、规则和规章第C-3节规定，执行理事会会议“应在总裁或任何执行董事希望时在执行会议上举行”。国际货币基金组织协定条款第十二条第二款(g)规定理事会(由每个成员国一名理事组成)和执行理事会(由22名成员组成，包括美国、法国、德国、日本和英国各一名成员)“可通过开展基金业务所需或适当的规则和条例。”因为董事会采取了规则关闭国际货币基金组织和金融委员会会议和会议,美国需要执行董事提出一项议程的IMF执董会和IMF理事会试图修改章程的颈- 3部分,需要一个特殊的,根据第12条第2款(g)项要求IMF会议和会议向公众开放的规定，在执行会议期间举行会议并寻求通过一项规则。

美国州长应根据国际货币基金组织规则第6(c)条的规定将该项目列入议程，该条款规定“任何州长均可在任何时间要求理事会将某一议题列入理事会任何会议议程。”修改国际货币基金组织协议条款需要获得拥有85%投票权的五分之三成员国的批准(第XXVIII(a)条)。美国驻世界银行执行主任也将采取类似步骤，以便就世界银行的议程提出建议。

在美国寻求将为闭门国际会议提供证据的责任完全推给那些希望锁门的人的同时，开放的支持者应该寻求利用技术为民主服务。正如C-SPAN对国会的报道彻底改变了美国人对其立法机构的看法一样，通过全球广播，美国人和其他国家的人看待多边机构的方式也可能发生革命性的变化。为什么不创建一个全球性的C-SPAN来展示国际组织的进程?

一个全球性的C-SPAN可以将世贸组织卫生和植物检疫委员会关于进口产品可能对健康造成的威胁的审议带到布宜诺斯艾利斯和波士顿的家庭，这不仅可以更好地教育阿根廷和美国人在这个问题上，而且使他们能够使其代表更负责任。观察主导许多国际会议的通常是沉闷的对话，也会使那里发生的许多事情变得不那么神秘，鼓励媒体将更多的公众注意力集中在更有争议的问题上。金博宝正规网址全球化的批评者可能对多边机构紧闭的大门背后真正发生的事情感到更惊讶而不是恐惧。事实上，这可能有助于召开更集中、更有成效的会议，因为世界各地的选民都在质疑，支持他们的代表在昂贵的欧洲城市花费数周时间进行似乎无休止的演讲的成本。

将举证责任转移到联邦机构闭门会议上。在确定会议的性质时，联邦机构应该假定会议是公开的，并将举证责任推给那些赞成保密的人。国会应该审查《阳光政府法案》(Sunshine in Government Act)，着眼于加强对公开会议的激励，并减少官员可能用来作为关闭会议理由的例外情况的数量。特别地，这些机构应该假定媒体和公众能够接触到《政府阳光法案》(Sunshine In Government Act)涵盖的所有联邦会议。与此同时，美国应倡导美国为其成员的所有国际组织的会议都可获得类似的媒体。

打开联邦公开市场委员会的记录。具有讽刺意味的是，在一个投资者要求金融市场透明度的国家，华尔街公司必须在“美联储观察员”身上花费巨额资金，因为我们最具影响力的政府金融机构缺乏透明度，并一直在坚定地努力提高透明度。如果普通美国人不能及时了解美联储的政策决定，他们又怎么能理解这些决定呢?作为信贷市场的日常活跃参与者，呼吁完全公开参加联邦公开市场委员会(FOMC)会议是不合适的。联邦公开市场委员会是美国货币政策方面最强大的机构。这将迫使美联储提前披露自己的交易策略，使其他交易员能够利用这些信息并相应地调整自己的投资组合，同时削弱美联储控制货币供应和利率的能力。

然而，要求美联储在FOMC会议结束几个月后公开其讨论记录，似乎并不会影响美联储的交易策略和有效性。为什么美国人不应该知道FOMC会议上发生了什么，以及理事们希望实现什么?这样的信息——即使推迟了几个月——将是公共教育和问责的一小步。这可能会使FOMC对其决策中相互矛盾的权衡更加敏感，还可能提高经济辩论的水平。例如，当美联储发出希望经济放缓的信号时，我们的猜测是，如果美国人民知道美联储所知道的，他们会更好、更快地理解这一信息。

在标志着冷战象征性结束的柏林墙倒塌后的短短时间内，经济实力与军事实力并驾齐驱，成为21世纪不容忽视的力量。作为生活在资本主义首都的美国人，我们肩负着倾听经济正义呼声的特殊责任。我们是利用我们的经济实力改善许多人的生活，还是丰富少数人的生活，将在很大程度上取决于这里考察的机构。开放的大门、更高的透明度和更大的公众责任肯定会给我们提供一个更好的角度来判断我们的成功。

最后指出

1. 保护和减少政府保密委员会的报告美国政府印务办公室，1997,p. 21

2.阿琳·威尔逊，《世界贸易组织》，《备忘录》，国会研究处，1999年8月30日，第5页。

3.阿琳·威尔逊，《美国对世界贸易组织的贡献》，《备忘录》，国会研究处，1999年10月28日，第1页。

4.阿琳·威尔逊，《世界贸易组织:闭门会议》，《备忘录》，国会研究处，1999年10月4日，第1页。

5.美国贸易代表办公室，“美国对审查争端解决谅解的初步看法”，1999年，第3页。

6.Idp。4。

7.威尔逊,在上注5，在第2页。

8.乔纳森·桑福德，《国际货币基金组织》，备忘录，国会研究处，1999年10月12日，第2页。

9.Idp。4。

10.Id。5 - 6页。

11.乔纳森·桑福德，《美国对国际货币基金组织预算的贡献》，《备忘录》，国会研究处，1999年10月20日，第7页。

12.Id。, 7 - 8页。

13.桑福德,在上注16，第8页。

14.纽约时报，“一个更开放的IMF”，社论，1999年11月22日，A30页。

15.Id．

16.Id。

17.纽约时报，“国际货币基金组织的下一任领导人”，社论，2000年2月28日，A22页。

18.理查德·桑多米尔(Richard Sandomir)，《参议院委员会看到国际奥委会在耍滑头》(Senate Panel Sees ioc dalying)纽约时报， 1999年4月15日，第4页

19.戴安娜·b·亨利克斯《破产委员会面临调查》纽约时报1997年8月9日，p. A36。

20.凯伦·多诺万《环境委员会因秘密会议而受到抨击》国家法律杂志， 1992年11月2日，页19。

21.George losenz，“Enviros Blast‘Secret’DoE Plan”，每日能源1999年8月23日。

22.Jeri clause，“美国加紧对新互联网监管机构的控制”纽约时报， 1999年7月10日，第2页。

23.杰瑞条款:“撒网太宽?”纽约时报， 1999年6月7日，第1页。

24.琼·拉兹·朱伊特，《三文鱼捕捞谈判无果而终》在俄勒冈州的, 1998年5月6日。

25.乔纳森·彼得森，《格林斯潘因其管理工作受到高度赞扬》洛杉矶时报， 1996年2月23日，A1页。

26.Id。

27.罗伯特·奥尔巴赫(Robert Auerbach)，《远未完全披露:当涉及到数据和对其会议的访问时，美联储可能是两面派》《巴伦周刊》1999年8月2日。

28.伦道夫·j·梅，《驯服阳光法案》合法的时间， 1996年2月5日，第24页。

29.玛西亚·科伊尔(Marcia Coyle)，《机构要求少些阳光》(Agencies Ask Less Sunshine)合法的时间1995年9月25日，p. A12。

30.约瑟夫·斯蒂格利茨，1999年牛津大学大赦国际讲座，牛津大学，1999年1月27日(成绩单可在www.worldbank.org)．

31.Id。

32.Harold Relyea，“1998年阳光法案:会议结束通知”，《备忘录》，国会研究服务处，1999年9月2日，第2-5页。

33.尊敬的丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉，《保密科学》，1999年3月29日在麻省理工学院的“科学保密:探索大学、工业和政府关系”公共研讨会上发表，第5页。

34.Diana Jean Schemo，《智利政变的美国受害者:未经审查的文件》纽约时报， 2000年2月13日。

35.Id。

36.Id。

37.尊敬的詹姆斯·麦迪逊给W.T.巴里的信，1822年8月4日詹姆斯·麦迪逊的著作，盖拉德·亨特，第9卷，第103页

38.尊敬的丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉，秘密，美国的经验．

39.阿尔弗雷德•马歇尔工业和贸易．1919.经济学原理．1890.



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