准备的陈述
参议院政府事务委员会
听到S. 712
1998年3月25日
我赞赏莫伊尼汉参议员、赫尔姆斯参议员和本委员会为减少政府保密所做的努力。政府保密的悲剧性后果之一是，人们普遍认为政府对刺杀事件的了解远远超过了它愿意向公众披露的程度。我们看到的许多暗杀记录在几年前就可以公开，不会对国家安全造成任何损害。本委员会的努力可以在很大程度上帮助减轻人们对政府的怀疑——其中一些是合理的怀疑——这种怀疑自肯尼迪总统遇刺以来一直在恶化。
因为我的经验主要来自解放领域，所以我将专注于对该领域的言论而不是讨论初始分类的非常重要的问题。
I.背景
虽然“独特”一词使用过度，但它完全可以用于审查委员会的工作和成就。该委员会是由国会设立的，旨在公布政府仍为机密的与肯尼迪总统遇刺有关的文件。根据总统1992年约翰·f·肯尼迪暗杀记录收集法案第6节(44 U.S.C. sect. 2107, publ . l .)中阐述的解密标准。《肯尼迪法案》第102-526条(修订后)(《肯尼迪法案》)，审查委员会公开了众多机构和部门之前的机密记录，包括中央情报局、国家安全局、联邦调查局、国务院、国防部、财政部、司法部，以及军事服务、特勤局、参众两院委员会和国家安全委员会。
根据《肯尼迪法案》(JFK Act)，各机构要么公开全部暗杀记录，要么向审查委员会(Review Board)提交拟议的修订以及支持其修订的证据。在收到这些机构的证据后，审查委员会审议并“正式决定”是否应该公开这些记录。董事会的决定压倒性地支持开赛记录。如果一个机构不同意审查委员会的正式决定，它唯一的追索权是向总统上诉委员会的决定。到目前为止，只有一个机构，即联邦调查局，对董事会的决定提出了上诉。(这些上诉最终涉及大约90项记录和四个不同的问题。)金博宝正规网址在向总统提交了广泛的简报之后——双方都在争论为什么应该或不应该公布这些记录——FBI最终撤回了上诉，并与审查委员会协商解决问题。金博宝正规网址审查委员会最终作出的所有正式决定无一例外都取得了胜利，并根据审查委员会的决定公布了记录。从一家机构向总统上诉到现在已经快两年了。因此，委员会的工作是成功的。 Although I do not consider the JFK Act to be the precise model for future government-wide declassification efforts, it nevertheless has provided valuable lessons that may be of use to you as you consider S. 712.
2解密的“四圣谛”
在我看来，任何试图对保密文化产生重大影响的立法，必须做的不仅仅是阐明有价值的目标，并建立官僚机构来重申这些目标。有效的立法必须解决解密的重大制度障碍。任何改变保密制度的努力都应该考虑我所说的解密的“四圣谛”:
第二个，独立解密实体应知情、承诺并持怀疑态度;
第三在美国，为了解密成功，必须有内部的制度激励来解密信息;和
第四在美国，解密成功的关键不是明确哪些信息可以免于发布(尽管明确哪些信息可以免于发布很重要)，而是将举证责任分配给寻求免于发布信息的一方。
在过去的四年中，我花了数百小时与十几个机构的官员谈话，并审查了备忘录，以驳回某些类型的分类信息。这是我留下的一般印象，使官员制定这些论点是聪明，尽力，有能力和勤奋的。（我也有一般的印象是他们并认为他们与审查委员会合作，并使他们遵守遵守JFK法案的善意努力。）但是，一个人不可能帮助观察深度坐姿，制度不愿意释放信息 - 特别是为收集秘密信息和保护秘密而创建的机构的部分。
为了促进解密，S. 712要求机构阐明他们初始分类的原因，并豁免拒绝。例如，第4（c）（2）（a）条将要求原子能机构“提供关于[初始分类]决定的详细理由。”同样，关于30年的审查，机构将在30年期间“证明”，在30年期间，继续保护来自未经授权披露的信息至关重要，这对美国的国家安全至关重要。......“（第4（d）（2））。被代理商雇用的有才华的官员将能够提供此类解释和此类理由。来自我的观点的问题不是代理商是否能够清楚这种理由，而是在多大程度上，他们的理由可以承受审查。让我提供一些例子，其中扣留信息的初始理由并未验证审查。
插图1．参见展览A.第一个插图是1963年11月27日的CIA电缆，现已完整发布。正如您所见，所键入的第二行包含Crypts（或加密）“Rybat”和“GPFloor”。这些隐窝出现在所谓的“slud线”中，它们是路由和灵敏度指标。“GPFLOOR”是指李·哈维·奥斯瓦尔德。同样的地窖出现在正文第二段的第一行。CIA最初建议GPFloor无法在SLUD线上释放，尽管它可以在电缆的文本中释放。我与代理官员有几次讨论，因为他们试图解释为什么GPFloor可以在一个地方释放但不在另一个地方。我无法理解他们的解释。那时我是新的工作，我不知道我是否根本不够明亮或足够经历，以了解所提供的解释。 I again raised the question in a later meeting with several agency officials that covered other topics. Finally, an official said: "I don't see why it can't be released. This is an issue for COMMO [COMMO is the Communications Office.] Someone ask COMMO whether it cares." COMMO was subsequently asked -- and it had no objection to the release. I now infer that protecting crypts in slug lines was an ingrained agency habit rather than a considered judgment. The disclosure came only after incessant questioning by a skeptical interlocutor.
说明2．在我们审查特勤局记录的过程中，委员会为特勤局确定了一份它打算全面公开的记录，但特勤局反对。委员会随后通知说，该记录的一份副本实际上已于1964年全部出版，作为沃伦委员会报告的证物。该机构继续反对，认为即使后来公开了一份公开文件，也会再次披露本应保密的事项。董事会随后投票决定公开记录。
说明3．在若干有关总统上诉的联邦调查局文件中，联邦调查局认为，此前没有披露某些类型的电子监测。在我们对立的备忘录中，我们展示了J. Edgar Hoover，在公开证词到国会的主任，已经有效地披露了电子监测的存在。这些记录现在是开放的。
图4．请参阅证据b。审查委员会收到了一份经过大量编辑但具有挑衅性的文件，涉及联邦调查局在1960年10月对李·哈维·奥斯瓦尔德(Lee Harvey Oswald)的“内部安全”调查。FBI拒绝公布这些信息，理由是这些信息包含一个外国政府的股份，政府拒绝公布这些信息。审查委员会在国务院的协助下，随即联系瑞士政府，要求瑞士政府同意公布瑞士联邦警察协助联邦调查局追查奥斯瓦尔德的信息。瑞士政府同意了，现在记录完全公开了。
图5．审查委员会找到了几份与古巴政变军事应急计划有关的绝密文件。证据C包含了该组织58页文件中的一页，该文件已被“排除在自动降级和解密之外”。审查委员会的工作人员安排了来自几个军事和其他国家安全实体的解密人员在审查委员会办公室举行联合解密会议。这份58页的文件，以及该组织的许多其他记录，已经从完全封闭变成了完全开放。
图6．查看展览D.在1963年5月，国防部长罗伯特·麦克纳纳拉与越南一系列会议的第八次会见了军事顾问。展览D包括在审查董事会行动之前公开发布的所有材料（发布了一个6页摘要）美国外交关系，1961-63卷。3）和213页的标题页纪录[第八届国防部长会议从参谋长联席会议正式文件中提取的，现在已经全部打开。在审查董事会行动之前，备忘录被排除在自动降级和解放之外，可能会永远仍然依赖于分类。第1页的邮票披露了1989年5月在JCS系统地审查了该文件，并继续进行顶级秘密的分类。该文件于1997年7月在邮政会议上全额开放。
图7．与联邦调查局一样，中央情报局通常不愿公布有关技术监视的信息。展品E是墨西哥城从1963年9月1日至30日的每月运营报告，期间包括奥斯瓦尔德抵达墨西哥首都。1993年，该文件被全部推迟。审查委员会投票决定公开全部记录。
图8．参见展览F.审查委员会在释放NSA记录方面也取得了一些成功。展览F于1963年11月26日日期，并披露了暗杀后与古巴军队警报有关的通信截止。它最初是以任何形式的公众不可用，并免于拒绝。董事会行动后，已释放重要信息。
图9．参见展览G.展览G是国家安全委员会文件，涉及暗示Castro的涉嫌情节。虽然它最初是“秘密”，被认为是免于拒绝的拒绝，但NSC同意在与董事会讨论后全额释放它。
我相信，这些例子表明，情报机构最初倾向于保护那些能够而且应该公布的信息。但这些例子也表明，在一个独立实体的小小推动下，情报机构能够也将以合作精神参与解密机密。在目前的体制下，除了《肯尼迪法案》(JFK Act)，情报机构几乎没有什么内部或外部的动力来采取积极的方式解密记录。机构不会向机构工作人员传达这样的信息:发布比绝对必要的更多的信息是职业晋升的捷径。各机构自然不愿公布煞费苦心获得的信息。最终，保密变成了一种习惯，解密陷入了缺乏关注和惰性的泥潭。但是，从审计委员会的经验中可以得到一个重要和令人鼓舞的信息:一旦各机构认识到它们必须解密档案，并且假定档案应该公开，它们就会真诚地按照国会的要求进行合作。
III。解密的机制
解密涉及的不仅仅是发布信息的适当标准。它还要求建立有效的机制，以便在官僚机构中移送档案。审查委员会的经验再一次提供了宝贵的教训，本委员会在审议立法时应当加以利用。我想提请注意涉及解密机制的四个要点。
第一个在美国，“转介过程”是整个政府范围内解密档案最重要的瓶颈之一。在一个机构可以在其记录中发布从另一个机构获得的信息之前，它必须将记录提交给获得该信息的机构。虽然这一程序是一种明智的安排，有助于实现各机构之间共享信息的宝贵目标，但它成为解密的一个昂贵和耗时的障碍。记录常常陷入转诊过程的泥沼中。
审查委员会基本上制定了三种程序来帮助加快提交过程:(a)建立联合解密会议，由几个机构在审查委员会办公室(有时在另一个地点)和解密记录召开;(b)将记录从一个机构运送到另一个机构，并在现场解密;(c)通知各机构，除非在某一日期审查记录，否则执行局只会投票决定开放记录，而不会从它们的投入中获益。在我看来，任何旨在改善解密过程的立法都必须考虑到这一转交瓶颈，将制定可执行时间表的权力交给独立的监督机构。
使各机构联合起来的能力，例如在联合解密会议上的能力，具有重要的有益影响，其影响超出了加快移交程序的范围。根据我们的经验，当各机构坐在一起公开讨论记录时，它们往往会失去一些制度上的禁忌。令人惊讶的是，机构通常认为另一个机构不会发布信息，而实际上另一个机构愿意这样做。通常情况下，怀疑一个机构不想发布信息会阻止其他机构发布信息。与上面示例1中的COMMO示例一样，不愿意打开记录的感觉有时比关闭记录的需要更强烈。
第二个，审查委员会从国会授权的权力下，“指导政府办公室可以向审查委员会提供。。。来自个人的其他信息，记录或证词，审查委员会有理由相信是必要的履行其职能和责任......“JFK法案，教派。7（j）（1）（c）（ii）。此电源使审核委员会能够获取有关分类基础的信息，与填写其任务相关的记录以及围绕创建记录的情况。重要的是，对解密的监督责任的机构有权获取所需信息所需的信息。
第三与提交文件的过程一样，解密过程中一个常见的瓶颈是将解密机构的记录最终转移到国家档案馆(National Archives)。一个负责监督这一过程的独立实体应该有权力和责任保证一旦解密过程完成，将记录公布于众的最后一步。
第四，虽然启动过程非常耗时，但它是更有效率和富有成效工作的必要前奏。据我了解，审查委员会的开办时间和机构间安全分类上诉小组的情况一样，不仅需要对审查委员会和工作人员，而且还需要对各机构进行教育。重要的是，今后对这种性质的努力的任何规划都要考虑到最初的费用，重要的是要利用审查委员会所吸取的教训。从长远来看，最初的成本是可以收回的。
当一个独立的机构,如审查委员会,有权制定议程(通过建立时间表),赞助商联合解密会话,需要生产的证据,并确保及时转移的解密档案机构美国国家档案馆,解密可以成功。我强烈敦促该委员会利用动力由肯尼迪法案ISCAP,并创建一个权威,能够带来独立、一致性和能量的过程使政府更加开放和负责任的人支付。
四、提高S. 712有效性的建议
关于S. 712，我愿总结在上述证词中明确或含蓄地提出的下列建议:
第一个，负责监督解放过程的实体（在第712号的当前版本，是国家解密中心），必须真正独立于其监督的记录的机构。该中心应由对机构的真实秘密敏感的人员人员，但谁也持怀疑态度和苛刻的证据。
第二个，独立实体应该有能力设定合理的时间表，该代理机构必须完成审查（或转介审核）。如果机构不遵守合理的时间表，则应授权独立实体授权释放有关其自身权力的信息。另外，独立机构应授权从履行工作至关重要的机构获取信息。
第三在美国，立法应纳入一项法定条款，规定在某一时间点，除非相关机构能够阐明继续修订的具体和有说服力的理由，否则记录将推定被公开。虽然明智的做法是在最初阶段(例如10至25年)向机构提供解除保密的有利条件，但一旦过了这一阶段，推定应果断地转向有利于公布信息。
第四，机构应该需要做的不仅仅是提供“详细的理由”（参见，例如，S. 712教派。4（c）（2）（a））进行分类和拒绝解密记录。书面解释必须超过“理由”，他们必须能够说服一个持怀疑态度的读者，他有足够的信息来评估写作的优点。
第五，提供拒绝实体（国家解放中心）是强烈的，有权向机构向各机构进行约束要求寻找可能被放置或误导的记录。
最后，有一种额外的建议，我会使得这可能超越今天听证会的范围，所以我只会在通过。我相信未来的执行订单是为了分解“来源和方法”豁免，因为它被使用过于随便，它涵盖了众多非常不同的问题。金博宝正规网址在委员会有兴趣的范围内，我愿意在后来的点提交额外意见，以发展这个问题。
我再次再次感谢委员会认真对待美国人的权利，以更好地了解他们的政府职能。我很乐意回答你的问题。
该文件于1995年董事会投票后全文公布。键入文本的第二行包括隐名(或隐名)“RYBAT”和“GPFLOOR。”这些隐窝出现在“弹头线”中，它们是路线和敏感性指标。“GPFLOOR”是指李·哈维·奥斯瓦尔德。同样的地窖出现在正文第二段的第一行。CIA最初建议GPFLOOR不能在文章中公布，但可以在电报的文本中公布。
展览B。
来自FBI董事10月12日，1960年10月12日的巴黎法律公立书。
主题：Lee Harvey Oswald - 内部安全。
本文件是联邦调查局豁免的几个记录之一，因为它载有外国政府信息。页面上的邮票表明该文件于1977年审查并盖上拒绝豁免。本文件于1992年重新审核，并严重编制。审查委员会在国务院的协助下，接近瑞士政府，并要求同意发布信息。1995年12月，该文件在董事会投票和瑞士政府的并发后全额发布。
展览C。
1964年1月31日，参谋长联席会议给国防部长的备忘录。
主题：古巴政变的应急计划。
审查委员会找到了几份与古巴政变军事应急计划有关的绝密文件。这次展览包含了一份58页的文件中的一页，该文件曾被列为绝密——敏感。该文件被排除在自动解密之外，公众无法以任何形式获得该文件。1989年10月对它进行了系统的审查，并继续进行分类。1997年7月，在参谋长联席会议、中央情报局、国家安全委员会和国防部长办公室的代表审查后，该文件和许多类似文件在解密会议上被全面公开。
展览D。
（一种）越南1963年出口额《美国外交关系》，第三卷。265 - 270页。
（b）越南第八届国防会议秘书纪录的备忘录，5月6日，1963年，檀香山，夏威夷。
1963年5月，国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)在夏威夷檀香山举行的越南问题系列会议的第八次会议上会见了军事顾问。本展览的(a)部分包括在审查委员会采取行动之前在会议上公开发布的所有材料(一份6页的摘要发表于美国外交关系)及(b)部份包括整213页的标题页纪录[第八届国防部长会议从参谋长联席会议正式文件中提取的，现在已经全部打开。在审查委员会采取行动之前，该备忘录已被排除在自动重新评级和解密之外，并可能永远保持保密状态。第一页的印章显示，该文件在1989年5月被联合军委委员会系统地审查过，并继续被列为最高机密。该文件在1997年7月的ARRB解密会议上被全面公开。
展览E.
1963年10月18日，墨西哥城站站长向KURIOT站长提交的9月1-30日每月操作报告。
中情局通常不愿公布有关技术监视的信息。这份文件是中情局1963年9月对墨西哥城的月度行动报告，这段时间里李·哈维·奥斯瓦尔德(Lee Harvey Oswald)抵达了墨西哥首都。所附表格显示，该文件于1993年审查并全部延期。1995年，经过董事会投票，该中心全面开放。
展览F.
NSA SIGINT 1963年11月26日的产品报告。
审查委员会在公布国安局记录方面取得了一些成功。这份文件披露了美国国家安全局在约翰·f·肯尼迪总统遇刺后截获的与古巴军事警报有关的通讯。它最初以任何形式向公众开放，并免于自动解密。这份文件是经过董事会投票通过的。
展览G.
戈登·蔡斯1964年6月15日给麦克乔治·邦迪的备忘录。主题:卡斯特罗遇刺。
这份来自国家安全委员会文件的文件最初被列为“机密”，并在1976年免于解密。NSC在1998年与审查委员会进行讨论后，同意公开全部内容。