陈述
的
莫顿罗森博格
美国公法专家
国会研究服务
之前
房屋小组委员会效率，财务管理和政府间关系，政府改革委员会
有关
H.R.4187，《2002年总统记录法修正案》
提出了在
二○○二年四月二十四日
小组委员会主席先生和成员：
我叫莫顿·罗森博格。我是美国国会研究服务局(CRS)美国法律司的美国公法专家。我在CRS的专业报道领域包括国会和行政部门之间的联系所引发的问题包括国会监督和调查特权的范围，在委员会和法院面前行政和普通法特权的主张的有效性，以及总统金博宝正规网址通过行政命令和指示行使权力所引起的三权分立问题。
背景:总统记录法案和E.O. 13233
你今天问我在这里讨论的法律和实际疗效4187号决议,2002年总统记录法案的修正案,旨在解决宪法和其他法律问题,似乎是布什总统提出的发行执行13233年11月1日,2001年。金博宝正规网址该命令名为“总统档案法的进一步实施”，规定了程序和实质性标准，以管理前任和现任总统在《总统档案法》(PRA)规定的12年限制访问期满后的行政特权主张。44 U.S.C. 2201-2207(2000)。年底,PRA要求材料涉及保密通信前总统及其顾问之间被扣留档案管理员必须公开可用的美国,除非他们属于豁免类别之一《信息自由法案》(《信息自由法》),5 U.S.C. 552(2000)，除了5 U.S.C. 552 (b)(5)中规定的豁免，该豁免包含了“商议程序”和其他普通法证据特权身份证件，第2204 (c)(1)条;或者服从基于宪法的行政特权要求。身份证件，第2204（c）（2）条；2206 (3).
PRA规定，副总统的记录也是公共财产，并将按照与总统记录相同的条款和条件向公众开放。身份证件,第2207节。因此，在12年的限制期限结束后，机密通信必须公开的要求也适用于副总统的记录。
最后，PRA要求美国档案管理员在“特定文件的披露可能对前总统可能拥有的任何权利产生不利影响”时，向前总统发出通知。身份证件，第2206（3）部分。根据他的权力颁布法规，颁布法规落实公引的规定，档案论坛发布了规则，规定，每当他打算公布任何总统记录时，他将向前总统提供30天的通知，以允许他（或他指定的代表）宣称将公开访问材料的任何权利或特权。36 CFR 1270. 46（a），（b），（d）。档案师的实施规定进一步规定，他可能会拒绝前总统的权利或特权的主张，要求他在撰写本文的决定并通知他将披露有关记录的前任日期。身份证件当档案管理员拒绝前总统的特权要求时，他必须将公众访问的时间延长30天，以允许前总统寻求司法审查。身份证件，第1270.46（c）、（d）节。另见44 U.S.c.2204（e）。拒绝前任总统特权要求的通知也必须发给现任总统。身份证件,第1270节。46 (e)。
因此，在当前布什政府的开始时，当12年限制期到期，适用法律法规归属于档案馆的权力，以确定在12年限制期届满时是否释放过去的总统文件;允许前任总统在通知后30天内提出义务公告所涵盖的特定记录的宪法依据索赔;允许档案论坛拒绝前总统的特权索赔;而且，在向前任拒绝主席通知时，允许前总统30天提交法院对决心挑战，并寻求一个限制令，以防止披露酌情裁决法院裁决。
第13233号行政命令是在里根总统和副总统乔治·h·w·布什(George H.W. Bush)的文件被扣押的12年限制期限届满约9个月后发布的。根据里根总统于1989年1月18日发布的第12667号行政命令第2(b)条，延迟披露，该命令规定，在30天通知期内，“在任总统或他的指定人[可以指示档案保管员]延长时间。”根据档案管理员的说法，2001年1月20日，也就是限制期限的截止日期，大约68000页被里根总统限制为“机密通讯”的文件将被公开。截至2002年3月7日，白宫法律顾问宣布，布什总统已授权公布除150页外的全部文件。
新法令第2 (a)和(b)节旨在说明前任和现任总统和副总统根据宪法享有的特权的范围。虽然认识到PRA在制定12年限制期结束后公布总统记录的标准和程序时纳入了《信息自由法》(但不包括普通法证据特权的豁免范围)，该命令宣布，“总统基于宪法的特权包括以下记录的特权:军事、外交或国家安全机密(国家机密特权);“总统或参谋们的沟通”(总统的沟通特权);法律咨询或法律工作[律师-委托人或律师工作产品的特权];以及总统或其顾问的审议程序(审议程序特权)。”此外，与《信息自由法》(FOIA)规定的总统记录可获得性(无需表明有访问的需要)相比，该命令声称“寻求克服适用于总统记录的宪法基础特权的一方必须对特定记录建立‘已证明的、特定的需要’，这一标准取决于程序的性质以及信息对程序的重要性。”看来显示需要的规定将适用于行政命令背诵部分所包含的普通法证据特权。
第13233号行政令第3节取代了档案管理员在其条例下的权力，该条例规定拒绝前总统的特权要求，并使前行政长官承担了上法庭证明其权利要求的负担。根据第3条，档案管理员必须通知前任和现任总统，要求总统文件。前总统有最初90天的时间来审查任何“不太繁重”的请求，但他可以请求进一步延长一段时间，具体期限不确定，在这段时间结束后，前总统将告知档案管理员他是否授权访问或要求特权。在前总统检阅期间，档案管理员不得进入。第三节(c)。现任总统可以在前总统审查的同时或之后审查所要求的材料，审查期限不详。第三节(d)。该命令规定，“在有必要的情况下，现任总统将同意前总统的特权决定”，并“在任何特权受到挑战的场合”支持前总统的特权要求。第四节。当现任总统同意前总统的特权决定时，档案管理员将被指示不得访问这些材料，除非两位总统改变主意或法院下令公布这些材料。 Section 3(d)(1). If only the former President claims privilege, and the incumbent President does not concur, the Archivist still must not disclose until both Presidents concur. Section 3(d)(1)(ii). Similarly, if only the incumbent claims privilege, the Archivist cannot disclose. Sections 3(d)(2)(ii).
新命令授权代理人代表前总统行使宪法规定的特权。第10节规定，前总统或其家人可指定一名代表“为《总统记录法》和本命令的目的代表其行事”前总统死亡或残疾后，该指定代表“应代表”前总统“行事”，包括主张宪法规定的特权。”
第12233号法令第11节似乎规定前副总统可以提出一项独立的行政特权要求，根据PRA禁止查阅他的材料，而且这种权利要求将被完全视为前总统的特权，这意味着一旦有人提出索赔，档案保管员将不得不拒绝查阅材料，除非前副总统授权查阅或法院下令公布记录。
最后，该命令第13节撤销了里根总统1989年1月18日的12667号行政命令。
目前，虽然档案管理员已表示，他将默认该命令与他的条例不同的那些方面，但条例尚未根据规定的通知和评论程序加以修订。此外，迄今还没有人要求对所要求的任何文件享有基于宪法的特权。
委员会立法回应:第4187号决议
总统的命令引发了许多争议，并导致了本委员会的听证会(这是第三次听证会)，对该命令的合法性提出了诉讼，并引发了公众评论。这些听证会，公众的意见，以及挑战该命令合法性的诉讼，美国历史协会等。v国家档案和记录管理局等。cv02447 (CKK) (D.D.C.) (啊哈诉讼），告知委员会对E.O.13233提出的与有效实施审慎监管局有关的法律和实际问题的关注。委员会正在探索立即立法解决已知问题。H.R.4187就是那辆车。
该法案将废除总统令第13233号，并建立一个新的程序，以审议前任和现任总统根据宪法提出的特权要求。同目前的命令一样，该法案将要求档案管理员通知过去和现在的总统，他打算公开公布以前没有提供的总统记录。新44 U.S.C. 2208 (a)(1)，(2)。档案保管员将被要求保留记录(或部分记录)现任者总统声称特权。根据该法案的方案，请求者将不得不向法院提出质疑，而档案保管员在法院下令或放弃特权之前不能公开这些材料。身份证件，第2208（d）部分。关于前任总统，该法案规定，在20个工作日的审查期后，除非过去总统援引特权，否则档案馆可能会释放记录。收到特权声明档案论者必须等待20天前释放主题材料，除非在该期限到期之前，过去的总统在第2204（E）条和法院责任释放的法律诉讼中发起了法律诉讼。身份证件第2208条(a)(3)(a)、(B)、(C)(1)和(2)。特权要求必须以书面形式提出;指明申索适用的记录(或记录中合理可分割的部分);由前任或现任总统签署;并说明特权的性质和请求的具体理由。身份证件，第2808 (a)(4)条。
该法案没有提出实质性的法律或宪法问题。毫无疑问，国会可能会废除一项行政命令。自第二届克利夫兰政府以来，已经有200金博宝正规网址多个命令被撤销或修改。参见William J.Olson和Alan Woll，《行政命令和国家紧急情况：总统如何通过篡夺行政权力来“治理国家》，转载的听证会，“行政命令对立法过程的影响:行政立法?”，众议院Subcom。立法与预算程序，Com。在106年的规则,thCong。1圣塞斯。124-127 (1999). 一般见T.J.Halstead，《行政命令：发布和撤销》，CRS报告。二○○一年三月十九日。该法案中采用的程序与最高法院在1998年通过的宪法规定的程序也没有实质性差异尼克松v总务处处长， 433美国425(1977)，处理尼克松文件，或随后下级法院在尼克松文件立法和PRA下处理问题的裁决。金博宝正规网址看到如。.，尼克松v弗里曼， 670f . 2d 346 (dc . Cir. 1982))，证书被拒绝子名称。尼克松v卡门， 459美国1035 (1982);公民v伯克， 843 F. 2d 1473(哥伦比亚特区巡回法院1988年);美国历史协会v彼得森876 F。增补1300 (dc . 1995)。4178号决议似乎也没有干涉前任或现任总统最大限度地行使宪法和解释该特权范围的判例法给予他们的行政特权保护的能力。公民v伯克,上，似乎特别支持其观点，即司法部试图迫使档案管理员默许前总统尼克松提出的任何行政特权主张，从而阻止披露材料，这不符合《总统录音和材料保存法》和一项法规《联邦判例汇编》第843卷第2辑第1480页（根据PRMPA，档案管理员的职责是“为尼克松先生提供一个获得特权的‘机会’”）断言根据H.R.4187，前总统和现任总统完全享有“维护”宪法特权的机会。
讨论
如前所述，听证会，公开评论，在啊哈诉讼表明，行政命令提出了实质性的法律和宪法问题，通过处理公众和国会访问前总统的文件，根据PRA。金博宝正规网址就目前而言，最突出的问题似乎是该命令与PRA下预期的档案管理员角色之间的冲突;命令授权残疾或已故前总统的代表援引宪法特权;命令表明前副总统可要求宪法赋予的特权;以及该命令根据宪法规定的监督和调查权力限制国会查阅总统材料的权利。我将简要讨论这些法律问题金博宝正规网址
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1.PRA下档案管理员的角色
审慎监管局是1974年之前总统对其总统文件行使完全控制权的历史产物。看见尼克松v美国， 978 F. 2d 1269, 1277 (DC。(叙述通过PRA控制总统文件的过去历史)。虽然一些总统保证这些文件会代代相传，但也有一些总统直接将他们的文件作为礼物，经常对公众访问施加个人限制，还有一些总统销毁了他们的记录。978 F. 2d 1277-80。但在1974年尼克松总统辞职后，他试图通过与总务管理局局长达成协议，保持对总统文件和录音带的控制，国会采取行动，控制总统的官方记录。在尼克松-桑普森协议生效之前，它被《总统录音和材料保护法案》取代。93 - 526(1974)。该法案指示总务管理局保管尼克松总统任期内积累的所有录音和其他总统材料，并要求行政长官颁布有关公众查阅这些材料的条例。最高法院支持该法案表面上符合宪法尼克松vGSA美国，433,425(1977)。
但是，围绕尼克松资料的争议，重新考虑了处理和保存总统资料的问题。这种重新考虑导致了1978年通过的PRA，它“终止了总统文件私有制的传统，以及对志愿精神决定其命运的依赖”。报告。95 - 1487号,95年thcong。，斯梅。2（1978）。根据PRA，国家档案馆和记录行政（NARA）和档案论者进行了全面控制过去总统的记录，这是美国的财产。该法案为这些记录提供了特定的指示，最终目标是档案论坛的“肯定义务”，以便尽可能迅速地提供给公众的这些记录。“44 U.S.C.2203（f）（1）。档案论者的涵盖监督作用是实现国会目的的核心。第2203（a）条和（b）指导主席在档案中的监督下，确保他的官方活动的充分文件，并在可行的范围内适当地分类和申请这些文件。该部分还限制了总统，同时在办公室处于处置材料的处置，他认为没有历史或其他信息价值，除非他获得档案论者的意见。如果档案论坛选择，他可以在总统打算处置记录时请求国会的建议，他认为他们对国会特别感兴趣，或者他决定与国会磋商是公共利益的。 Congress has 60 days to act.身份证件.、第2203 (d)、(e)条。
档案管理员可处置其认为行政、历史、信息或证据价值不足以保证保存的记录。身份证件，第2203 (f)(3)条。
档案管理员有权在12年的限制期内自行决定是否允许访问受限总统记录或该记录的合理可分离部分。这种决定不受司法审查，除非前总统质疑档案管理员的决定侵犯了他的权利或特权。档案管理员必须为被拒绝的公共申请者提供内部上诉程序。身份证件，第2204 (b)(3)、(e)条。
12年限制期内及之后的记录访问应按照《信息自由法》管理，减去豁免(b)(5)，就《信息自由法》访问的目的而言，这些记录被视为NARA的记录。因此，档案管理员做出最终的可访问性决定。身份证件，第2204（c）（1）条。
总统或前总统死亡或伤残时，总统或前总统的任何酌情权或权力将由档案管理员行使，除非事先有书面通知提供代表。身份证件.，第2204 (d)节。
档案管理员有权颁布执行法案规定所需的规则，并且必须包括向前总统发出通知的条例，通知他将根据第2205（2）节发布记录或者他决定发布可能对前总统的权利和特权产生不利影响的特定文件。身份证件，第2206（2）、（3）条。
简而言之，该法案的方案表明，国会有意将监督和控制总统文件的领域完全委托给档案管理员的专属管辖权。第13,233号行政命令似乎与这一法定承诺相矛盾。
根据分权的宪法方案，总统没有通过发布行政命令或其他方式进行立法的一般权力。只有在行使国会法案或宪法直接授予总统的权力时，行政命令才是合法的：“总统发布行政命令的权力（如果有的话）必须来自国会法案或宪法本身。”扬斯敦钢板和管v索耶，349美国579,585（1952）。Justice Jackson在钢铁癫痫案件中的同意意见已成为解决这种权力冲突这种分离的有影响力的模型。杰出杰克逊建立了一个三盟方案，分析了与宪法和国会权威有关的总统行动的有效性。身份证件在635-638。
杰克逊的第一类重点是总统是否根据明确或隐含的国会授权行事。如果是这样，根据杰克逊法官的说法，总统的“权力是最大的，因为它包括他自己拥有的所有权利，加上国会可以授权的所有权利”，这样的行动“得到了最有力的假设和最广泛的司法解释范围的支持”。其次,大法官杰克逊坚称,在国会的情况下不允许还是拒绝授权总统,总统行为只依赖”在他自己独立的权力,但有一个带他和国会可能并发的《暮光之城》的权威,或在其分布是不确定的。”在第三类也是最后一类中，杰克逊法官指出，在总统的行动“与国会明示或暗示的意愿不相容”的情况下，总统的权力是最低限度的，任何这样的行动只能根据总统的“自己的宪法权力减去国会在该问题上的任何宪法权力”而得到支持。在这种情况下，总统的行动必须基于一种排他性的权力，而法院“只有通过使国会无法就该问题采取行动”才能支持该措施。身份证件. 637-38。
最近的两项裁决，利用了杰克逊式的分析，使法院发现与法定方案相冲突的行政命令无法生效。首先，国会将某一事项的专属管辖权——对集体谈判的联邦监督——授予了一个特定的机构，即国家劳工关系委员会。法院认为杰克逊法官的第三种分类适用，宣布试图侵入NLRB专有领域的行为是非法的。看到商会行政长官v。帝国， 74 F. 3d 1322, 1328-29 (dc . cirr .)，以其他理由修改， 83 F. 3d 439 (dc . Cir. (1996);建筑和建筑行业部，AFL-CIOvAllbaugh172 F。增补2d 138 (d.d.c. 2001)，提起上诉．
在啊哈在诉讼中，政府对这一观点提出了质疑，认为法定计划并未证明这种完全先发制人的承诺；在任何情况下，行政部门都是一个法律层级，其中行政权力属于总统，所有从属责任都由行政长官承担。政府指出，档案管理员本人由总统任命，可由总统随意撤职。
政府声明提出的问题是总统是否可以直接的一个机构的负责人改变他的判断，以适当的方式遵守国会对他的具体授权，或取代该机构负责人通过自己的行动做出的判决。根据一长串最高法院的先例，这个问题没有什么困难：总统无权取代国会赋予该机构负责人的最终决策权。
最高法院的裁决莫里森v奥尔森《美国判例汇编》第487卷第654页（1988年）和马瑞塔v美国《美国判例汇编》第488卷第361页（1989年）清楚地驳斥了行政权具有等级性质且唯一归属于总统的概念，即所谓的单一行政权理论。莫里森和马瑞塔确认所理解的共和国:总统的职责在第二条“照顾”法律忠实地执行在他背心没有接着发生实质性的权力,而仅仅是为了让他保证国会下属在他背心的义务履行的方向小心翼翼地这样做。
从历史上看，第二条被认为明确预测提到“部门负责人”的行政官僚机构。艺术。II，�2，cl。2.第I，艺术品的必要和适当的条款。1�8，cl。18，使它确信它将是国会，这将是这样做的。在本计划中，国会可以分配到“部门负责人”，任何行政权力没有文本保留在第II条的总统。此外，国会妥善了解，法院尚未遵守“保养”条款在各部门和其他下属官员领导人留在总统的绝对权力。该条款已被持有，只需要总统“应当注意忠实执行的法律”，“无论谁执行他们，与执行所有法律的单手责任索赔有关的义务。
对“小心”条款的逐字解读确认了总统有责任确保官员们遵守国会的指示;它并没有赋予总统如此强大的权力，以至于可以用来挫败国会的意图。用最高法院的话说，当国会将有效的职责强加于行政官员时，“这种职责和责任产生于法律，并受法律控制，而不是听从总统的指示。”肯德尔诉美国诉斯托克斯案美国(12宠物)524,610(1838)。在过去，由“保重”条款衍生出的广泛实体权的类似主张一直被法院驳回。看到的,扬斯敦钢管公司诉塞耶案，343美国579,587（1952年）（持有总统没有权力占有私营财产，以防止劳动力纠纷停止钢铁生产）;在雷奥尔森34. d。第44条(哥伦比亚特区巡回法院，1987年)(解释“保重”条款并不要求总统本人执行法律);国家财政部雇员工会诉尼克松案， 492 F. 2d 587, 604 (D.D.C. 1973)(裁定行政部门没有扣押国会拨款的固有权力)。最后,第九巡回上诉法院,谴责依赖“照顾”条款的理由忽略授权国会通过一项法案,说:“来解释这个责任忠实地执行法律暗示的力量禁止执行变态的清晰语言‘照顾’条款。”李尔·西格勒公司诉雷曼9 . dthCir)。reh'g en banc命令副律师Lear Siegler，Inc.诉Ball，8 . F. 2dth巡回法庭（1998年）(在银)。
总而言之，相关的判例法，加上PRA的法定方案，可能会导致审查法院发现，国会有意让档案保管员占据总统文件控制和监督的领域，从而排除了E.O. 13233造成的置换。
2.该命令授权残疾或已故前总统的代表援引宪法特权
授权普通公民指导美国官员履行其职能引起了严重的宪法问题。该命令规定，已故或残疾总统的代表所主张的特权与前任总统所主张的特权具有同等效力，这在法律上是不成立的t、 因为除非现任总统或前任总统本人，否则宪法规定的特权很可能无法主张。
根据宪法，总统秘密沟通的行政特权属于总统办公室，而不是总统个人。它是“总统的特权”，服务于“行政部门的需要”。尼克松v管理员，上文，433 U.S.，第448449页。因此，这不是总统的个人财产权，不能通过赠与、遗赠或遗赠进行转让或继承。总统或前总统的家庭对这一权利没有合法的要求。尽管没有关于这一问题的明确司法裁决，但考虑这一问题的法院可能会认为该特权必须由总统（或前总统）亲自维护。参见，在重新密封的情况下， 121 F. 3d 729, 745 n. 16(注意美国。v雷诺兹，345 U.S.1，7-8（1953年），表明“总统必须亲自维护总统通信特权。”）。此外，将美国官员执行法律的控制权让给私人当事人的想法似乎是反常的，并已被法院驳回。参见，e、 g.美国历史协会v彼得森876 F。增补1300,1321 (D.D.C. 1992)。
3.该命令表明，副总统可以要求宪法规定的特权
该命令似乎在第11节中假定存在一项独立的、基于宪法的副总统通讯特权。这种特权从未在任何情况下得到承认，而且与法院承认的基础背道而驰：宪法规定的总统通信特权得到了法院的承认美国。v尼克松和尼克松v管理员，“特别适用于总统的决策”，并植根于宪法三权分立原则和总统独特的宪法角色。在重新密封的情况下，见上文，121 F.3d第745页。在啊哈政府支持第11节，理由是没有法院曾经处理过这个问题，因此它仍然是开放和可争论的。
4.该命令对国会查阅总统材料权利的限制
该命令的第6节将允许国会无限期等待档案馆对总统文件的要求或传票的要求的回应。PRA第2205节明确指出，国会不受该法案的法定限制，并没有放弃其监督和调查的宪法特权。在这方面，从表面上看，第6条是对国会特权的篡夺，是非法的。
结论
自1977年以来，最高法院和下级联邦法院已承认国会对前任总统论文的权威。H.R.4187完全在其在该领域公认权威的范围内。因此，它可能会废除E.O.13233，代之以确保前任和现任总统有机会的程序主张基于宪法的特权。此外，E.O.13233关键条款提出的实质性法律和宪法问题推动了国会选择立即通过立法制定立法解决方案，而不是等待可能延长的诉讼结果。最后，经验r该命令表明，尽管最近公布了最初扣留的68000页文件中除150页外的所有文件，但单方面拖延的可能性很大。数百万页的文件仍有待处理。无理拖延的可能性仍然存在。