1977年3月18日

备忘录:

PRM / NSC-11小组委员会成员

从：

安东尼·a·Lapham
总法律顾问

主题:

CIA评论对草案擅自披露法例和有关事宜

1.本备忘录涉及在上上周的PRM / NSC-11小组委员会的组织会议上发布的第一项议程主持由哈蒙先生。由3月16日呼吁征求意见刑事法规草案议程，其副本也都分布在会上，有关的国家安全信息的非法披露，以及其他可能的民事或刑事途径来全面解决的问题由草案法令。

上下文

2.基本现行法律处理的国家安全信息未经授权的披露是间谍法，颁布于1917年，在过去60年大致维持不变，而该法特别是两个部分，美国联邦法典18��793 tnd 794.¹

¹在《间谍法》和其他法规中还有一些其他的规定，但没有一项规定具有这样的普遍适用。例如,法定库存将包括所谓的摄影律例(18事项��795年和797年和50事项�781年取缔草图或某些军事设施或设备的照片),18事项�798(涵盖加密信息),18事项�952(这与披露外交准则),所谓的限制数据规约、42事项��2271 - 81(适用于信息关于原子能和武器),(将政府雇员向外国特工泄露机密信息定为犯罪行为)。其他法律仅在战时适用。这一组的所有法规都有有限的效用，因为它们针对的是不经常发生的相当特殊的情况。

这些规定是模糊的，并在其措辞笨拙。例如，它们描述的信息，其所涉及的“关于国防信息”，这很可能可以想象包括从最重要的国家秘密，每日股市报表的类别。ReportsReports一些不确定因素已经由司法解释整理出来，所以它现在确定的是在最低限度的规定申请的，宪法适用，通常与“间谍”，例如，卖秘密苏联有关的活动。目前还不清楚，但是，无论是作为一个法律问题，这些规定可以适用于其他非常不同形式的未经授权的披露，如书籍或泄露给新闻界发布。这是非常值得怀疑的是，规定的目的是要在这种情况下应用，并作为历史事实，撇开不成功埃尔斯伯格起诉以及可能的一个或两个其他情况下，他们从来没有被如此使用。²当间谍法似乎所有的实际目的离开关闭，将扩大刑事制裁，以在没有特征与国外代理或权力往来情况披露的行为规约草案将回升。

²根据目前的司法部程序，国家安全信息的未授权披露，除间谍活动情况等，几乎从来没有研究，更不用说起诉。除了自然不愿意在这样的情况下进行，在没有任何明确适用法规的词干，主要绊脚石站在调查的方式是坚持一种预先承诺的司法部的做法是，受损的信息，这些信息作为公开很容易被支离破碎，只有部分正确的，将被解密起诉的目的。从本质上讲，以撤销密级的承诺是准确的术语来正式确认的承诺，可能是扩充，所涉及的信息，从而更敏感的信息，需要更多的痛苦解密的决定作出。其结果是，最坏和最有害的泄漏是那些最有可能进行调查。

3.比间谍在其他情况下,显然是至关重要的公共政策支持信息的自由流动和思想需要知情的公众讨论和辩论,同时有知名或者至少广泛怀疑官僚主义倾向overclassify,毫无疑问,美联储滑溜的分类标准,和偶尔的努力掩饰尴尬的错误,或者更糟的是,背后的虚假的国家安全要求,所有这些都是在提出保密立法时产生敌意和怀疑的因素。超越这些障碍谎言的基本宪法训词直接影响立法在这一领域,即宪法第一修正案的颁布禁止任何法律剥夺言论自由或出版,授权,根植于第五修正案,立法规范的行为是合理确定和明确的表示,尤其是刑事处罚在哪里,和周围的程序性保障司法程序,更不用提发现的规则了。

的关键要素

4.鉴于对立的力量和价值，在我们看来，任何拟议的立法必须尽可能精细绘制为可能的，如果它是有在这两个国会和法院生存的任何像样的机会。此外，在我们看来，任何拟议的法案必须具有以下基本特征：

（a）透明的类人的将被暴露于责任的定义。

（b）中，将被覆盖的信息的类型的明确定义 - 即，是哪个通信将受到限制。

(c)明确界定将受到限制的通信类型——即，在何种情况下披露受限制的信息将构成非法行为。

(d)规定罪责的心理标准，即犯罪的意图因素。

（五）按规定的人受到法律的约束创建提示和独立审查过程中，根据要求，正式确定的特定信息要求不被泄露的保护。

（F），其消除或至少最小化，需要公开披露敏感信息，用和由未经授权的披露损害上述信息，以便建立一犯罪规定。

(g)为制止被宣布为非法的行为而有效的制裁。

条例草案

5.在形式，规约草案将通过增加新的部分1924年，有权修改第93章美国法典第18的“分类信息的未经授权的披露。”第93章包含了关于公共管理人员和员工的行为刑法规定的品种，而且由于法规草案是与主题保持一致，我们认为公司在93章安置将是适当的。

6.一般来说，根据我们对基本方案的理解，该法规草案将规定，某一类别的任何成员(包括所有被授权拥有或控制机密信息的人)向非该类别成员传递此类信息均属违法。我们对这一基本方案有几项保留意见，我们按照我们认为具有关键意义的考虑的顺序组织了我们的意见，如上面第4段所述。

7.第（一）和（b）（2）必须被一起读取，以确定票据的覆盖范围，以人。第（a）项规定：

(a)谁,或被授权的占有或控制机密信息或材料,或者是被美国的官员或雇员,美国武装部队的一员,美国政府的承包商,这样一个承包商的雇员,或国会的一名员工,并在这种关系获得机密信息或材料的知识,在知情的情况下将该等信息或材料传递给未获授权接收该等信息或材料的人，将被处以10,000美元以下的罚款或五年以下的监禁。

这种语言下,影响类由专门的枚举类型的人(武装部队的成员,等等),在某种程度上来说,他们获取知识的机密信息的过程中政府就业或就业的政府承包商,加上别人以前或目前“授权占有或控制的机密信息或材料。”The latter catchall category is explained by subsection (b)(2), which provides:

（B）（2）任何人当作被授权拥有，控制或接受机密信息或材料，（A），如果他是美国，美国的武装部队成员的官员或雇员，美国政府的承包商或此类承包商的员工，具有相同特征的机密信息或材料的安全检查，（B），如果他是国会议员，国会雇员或高级人员或美国政府，或（C），如果他已书面委托拥有，控制或由总统任命的美国官员收到机密信息的司法分支的员工。

8.正如我们所看到的，第（一）和（b）（2）在某些方面和不一致在其他多余的。因此，例如，寻找只是第（一），人们会得出结论：国会的员工，而不是国会议员，是受影响的类的一部分。然而，在寻找第（b）中（2），如一个必须以便找到短语的含义“[W] hoever，正在或已经处于授权拥有或机密信息或材料控制”，该短语是在第（一）使用，待得出的结论是，受影响的类包括成员以及国会的员工。混淆的来源有关，因为（b）款（2）引入了类的机密信息的授权接收方的概念，然而没有做出明确这一概念的功能，而最终的结果是，该法案缺乏平原和明确的声明，说明谁是，谁不是，要承担赔偿责任。

9.根据我们的判断，更可取的方法是用一小节来描述受影响的阶级，而不是把定义挤进多用途的小节，如(a)和(b)(2)。关于这一类的适当范围，我们认为，如果有什么话，规约草案的范围可能太广了，应该考虑这一类的狭义定义。此外,我们注意到,如果受影响的类被定义为包括所有前政府雇员已经获得机密信息,它必然至少包括一些记者,因此,假设出版是一种形式的沟通,该法案适用,尽管有限的直接控制将放在报纸可以发布什么信息没有起诉的威胁。

（b）中的信息类型将被限制

10.在第(a)款下，对通信的限制将延伸至所有机密信息，在第(b)款第(1)段中定义为:

…(A)根据法令或行政命令的条款或依据法令或行政命令发布的法规或规则标记或指定的任何信息，无论其来源如何，作为因国家安全原因而需要保护以防未经授权披露的信息，或(B)由外国政府或国际组织提供给美国，并经该外国政府或国际组织指定需要保护以免未经授权披露的资料。

这种语言的基本作用是通过参考行政命令11652，和17执行国家安全委员会指令1972年5月，执政的分类，解密的程序和实体方面，和国家安全的信息降级纳入。我们怀疑这种做法的智慧。首先，E.O.11652和执行NSC指令应以总统大笔一挥修正案，从而使采用（b）款（1）会离开总统自由确定和修改刑事责任的标准，他可能认为合适的，一个特权，国会几乎肯定不想赞同即使假设功率的这种一刀切的代表团将在宪法生效。其次，进口到执行分级制度的法案，在其整体，将打开的可能性，真正敏感的信息有可能不受保护由于其分类的方式有些程序不规则（分类官方没有确定的面对一个文件等）。而排在第三位，但在我们看来，机密信息的宇宙是相当实在太大，而包括这些种类繁多的这么多不同的重要程度对国家安全的材料，才能使不切实际延长的想法刑事制裁的所有此类信息的非法泄露。

11.在这里我们再次将有利于更窄，更鉴别方法，沿着此前CIA一直支持并在最后国会引入H.R. 12006的来源和方法的立法线。我们也相信，对哪些信息是要测量的标准，以确定它是否属于限制类应该在法案予以阐明，而不是确定的参考E.O.11652或任何其他现有的行政分支指令。[从公开版主几行]

（C）的种类的通信的，将被限制

12.如前所述，被第(a)款宣布为非法的行为是指被授权拥有受限制信息的人向未被授权接收信息的人传播受限制信息。假设元素的进攻意图澄清,这对我们是可行的,尽管我们相信“沟通”应该是一个定义的术语,包括定义双鞋好家具,传输,或以其他方式提供受限制的信息未经授权的人,以及出版的行为。

(d)意图要素

13. UNDEX款，如果一个人的行为（一）在罪行“明知”。但是，目前还不清楚，参照哪些事实或事实的人必须具备的知识。他必须知道自己是受影响的类的成员，或者说，他是处理一个未经授权的收件人，或者说信息的性格就是这样来限制数据的法律的定义中带上它，或某种组合或全部这些事实。这件事需要澄清。同样的，因为它可能是不打算作出惩处的行为无意中（如例如与人通信有理由相信是被授权的接收者），任性或许应该被添加为犯罪的一个要素。本着同样的精神，应该考虑到某种在官方履行职责的过程中所作的通信的普遍排除的，这才会在其中的高级官员在新闻发布会透露机密信息的情况并不少见护理等等。

（e）审查程序

14.第（C）（1）提供：

（C）它不应根据本条的罪行：

（1）如在本公开内容的时候有不存在评论通过该被告可获得的信息或材料进行分类的合法性的审查。任何不撤销密级信息或matetial根据审查应受到不利影响个人请求解密机构动作。

按照我们的理解这一规定，它需要一个表现，大概是为了法官的初步预审问题，而不是陪审团作为政府在审判证据的元素，有在涉嫌未经授权披露的存在的时候通过这些被告可能寻求并获得的资料进行审查行政程序参与，以确定它是否可以进行分类。这是我们进一步的了解，这一规定将根据行政程序法创造一个司法救济，5 U.S.C.��701, et seq., in the event a review requested and conducted pursuant to the required administrative procedure resulted in a refusal to declassify.

15.第(c)款第(1)款显然是为了加强规约草案的上诉和可接受性，提供保障，防止行政部门官员作出武断的分类决定。更重要的是,本节是融入了法规,结合分段(e),下面讨论,将发挥重要的作用在塑造未经授权的披露通过消除的进攻,在情况下,被告没有援用的审查程序,任何要求的证明信息的分类是有效和合理的。

16.原则上，我们不反对行政和司法审查的两级制度。今天确实存在这样一个系统与《信息自由法》请求,尤其是那些请求,该机构认为要求豁免规定在5事项�552 (b)(1),它提供了《信息自由法》并不适用于重要的”(a)特别授权的条件下建立了一项行政命令是保密的国防和外交政策和(b)实际上是正确的分类根据这种行政命令。”And in addition to the internal Agency and external judicial reviews that are available to an FOIA requester, in cases where the documents subject to the request are classified, there is an existing avenue of appeal to the Interagency Classification Review Committee, an entity established pursuant to Section 7 of E.0. 11652 to monitor the implementation of that Order.

17.虽然我们对第(c)款第(1)款所载的概念感到满意，但我们想更多地了解它所需要的行政审查程序的特点。对于这个问题,我们认为必要的程序应该详细描述该法案,为了使机构确定现有的程序是否满足要求,为了阻止潜在的参数由被告的机会审查提供他们没有那种机会考虑的法案。还有一点是关于一方面根据《行政程序法》和另一方面根据《信息自由法》可获得的司法审查标准的可比性，这一点需要讨论。

（六）规定限制了证明有必要建立一个犯罪

18.第（E）规定：

(e)在本节项下的任何起诉中，如果被告未要求审查信息或材料的归类是否合法，则在披露时该信息或材料已被合法归类，不构成犯罪的组成部分。

这一规定排除了分类的有效性作为犯罪的一个要素，在被告没有追求的（c）款规定的行政和司法救济案件（1）。目前尚不清楚是否，尽管政府不必建立在这些情况下，分类的有效性，被告可能，理由是有问题的信息没有被正确分类还是防守。我们认为这个问题应作为一个防御以及政府的情况下肯定一部分被排除。除此之外考虑，规定在我们看来似乎代表了一个有前途的方法来证明经常涉及敏感信息的未经授权的披露起诉相关的问题。

(g)的制裁

19.第(a)款规定，违例者可处不超过$10,000的罚款或不超过5年的监禁。我们认为，假定刑事制裁适当，这些惩罚是充分和充分灵活的。

（h）其他

20.第(c)(3)提供:

（C）它不应根据本条的罪行：

（3）已经公开的任何信息在公共领域，但披露的附加细节或信息确认先前未经确认的信息，其细节或信息保持分类，继续根据本条犯罪。

我们认为，这一规定是不可取的。Whether information is in some sense in the public domain, and how it came to be in the public domain (i.e., by official statements or otherwise), are questions that clearly have a bearing on the continuing validity of the classification of that information, and that being true those questions should certainly be open for consideration in the review process to which subsection (c)(1) refers. But those questions have no evident relevance at a trial in which the validity of classification is foreclosed as an issue, as is contemplated by subsection (e).

安东尼·a·Lapham