《外国政府信息:解密政策问题》
联邦机构将大量信息归类为“外国政府信息”，其中许多信息对完成历史研究和分析至关重要。总统最近发布的三项有关国家安全机密的行政命令中，每一项都有一节专门讨论“外国政府信息”的处理，每一项都扩大了所涵盖材料的定义，并转向对获取信息进行更严格的限制。下面的文章探讨了美国国家安全信息政策处理“外国政府信息”的模糊性和复杂性。 理查德尼克松总统首次努力通过发布颁布关于敏感信息的分类和解放的全面政策行政命令(E.O.)第11652号在1972年。尽管尼克松命令的措辞对“外国政府信息”的定义模糊不清，但在实践中，“外国政府信息”通常指的是仅由外国政府创建的文件。1978年吉米·卡特(Jimmy Carter)总统的行政命令重新定义了“外国政府信息”，为更大量的材料保密提供了依据，但卡特命令中对公开的假设往往减轻了对更大规模机密的限制。根据罗纳德·里根总统的行政命令，联邦机构目前将这个词解释为“信息”，而不仅仅是“文件”。与尼克松命令相反，“外国政府信息”目前包括各种类型的信息，这些信息不仅存在于外国政府，也存在于美国创建的文件中。任何从外国来源收集的全部或部分信息目前都被归类为“外国政府信息”，这类信息通常包含在美国文件中。尼克松命令的模糊性使得对“外国政府信息”的解释更加开放，而里根命令的扩展语言导致了更积极的执行和更多记录的分类。
随着“外国政府信息”的定义改变，获取政策变得更加限制。执行订单11652.，规定所有记录在30年后必须解密。然而，该命令还表示，“外国政府信息”将保密。1该命令规定:“外国政府或国际组织提供给美国的机密信息或材料，要么保留其原始机密，要么归入美国机密。”该命令还补充了一项规定，“在任何情况下，分类应确保与提供信息或材料的政府或国际组织要求的保护程度相当。”2
面临矛盾的要求，所有记录在三十年后开放，要求外国政府信息受到保护，初始指示国家档案将“外国政府信息”解释为外国发起文件，从而抵消了任何歧义本可以用来防止披露。这仍然是20世纪70年代中期的政策。3.然而，在这一时期，关于“文件”与“信息”的含义的争论日益突出。记者们已经开始推动增加获取“信息”的机会，而政府的反应是对这一概念上更广泛的类别的可用性进行监管。正如一位研究这一问题的专家所指出的，这一概念上的转变使整个问题变得复杂：“决定[是否发布]信息，而不是记录，要复杂得多……审稿人不再寻找可以解密的文档，而是开始寻找无法解密的信息。”4.
由尼克松命令创建的间歇性审查委员会监督分类/解密系统经常处理“信息”与“文件”问题。随着一些董事会成员查看了这种情况，尼克松政策跨越这种二分法而不是解决它。根据尼克松订单下豁免拒绝的第一类信息是“由外国政府或国际组织提供的”分类信息或材料，并由美国举行的谅解措施，以确保其保持信任。“5.然而，由于该命令还要求所有文件的分类期限不得超过30年，因此机构间分类审查委员会的成员达成了一项职能共识，即：E.O. 11652所有文件都要遵守三十年的解密时间表，包括“外国政府信息”6.尽管以一种有利于获取信息的方式初步解决了这一冲突，但命令的措辞留下了一种广泛解释的可能性，这可能会使相当多的信息容易被归类并免于解密，这不仅仅是基于国家安全敏感性，而是因为它可能被归类为“外国起源”。
Jimmy Carter总统通过发布使解密过程的实质性变化执行订单12065.1978年，卡特试图使政府对其选民更加开放和负责，因此制定了一项“平衡测试”，要求在解密审查过程中考虑公众利益。他的命令还规定，当档案年满二十岁时，要对其进行系统审查。然而，卡特命令继续将“外国政府信息”列为需要分类和免于解密的信息类别。E.O.12065.将“外国政府信息”定义为“已秘密提供给美国的信息，或由美国根据要求与外国政府或国际政府组织保密的书面联合安排制作的信息”。7.这种定义如在尼克松订单中，没有区别外国政府来源的外国文件和情报或外交信息。然而，短语“根据需要保密的书面联合安排”似乎表明一个狭义定义，其中曾有过保密的具体协议的记录，如条约和其他签署的协议组。
卡特命令中关于外国政府信息的措辞遵循了“可识别损害”的标准，称:“未经授权披露外国政府信息或外国机密来源的身份被推定至少会对国家安全造成可识别的损害。”8.但是卡特的命令并没有允许对“外国政府信息”的解密进行全面豁免:如果不能证明“可识别的损害”，E.O.12065.允许解密“外国政府信息”
虽然尼克松命令提到“外国政府信息和材料”，卡特勋章下跌了“材料”一词。这种转移远离“材料”，这更像是类似于有形的记录，并朝着含糊的“信息”一词显然对许多历史学家显然令人不安。但虽然卡特顺序对“外国政府信息”措辞更加暧昧，但一般推动是为了允许更广泛更开放的解释。Carter命令实际上允许增加对历史文件的访问。获得历史记录对于这些书籍是必不可少的刚果电缆（1981）由Madeleine Kalb和美国中央情报局在危地马拉理查德·伊默尔曼(Richard Immerman)所著的《卡特命令》(1982)由于卡特命令对更大开放的承诺而成为可能。9.
里根总统1982年的第12356号行政命令被证明是对国家安全信息限制最大的行政命令。里根命令引入了一种强烈的保密倾向，并确立了一项原则，即如果对某一特定信息的敏感性有疑问，就应该将其列为机密或不予以解密。这种重点和语气的转变在里根命令中关于“外国政府信息”的修改语言中体现得很明显。这一标准保持了它在可豁免解密的信息类别清单中的地位，但根据里根命令对这一概念的重新定义，也扩大了仅因为来自外国来源而需保密的信息的范围。E.O. 12356将“外国政府信息”定义为:“由外国政府或政府、国际政府组织或其任何组成部分提供的信息，并明确表示或暗示对该信息、该信息的来源或两者均予以保密;美国根据或由于与外国政府、政府或国际政府组织或其任何组成部分的联合安排而产生的信息，要求该信息或安排，或两者都必须保密。”10.
这一对“外国政府信息”的修订定义具有明确批准扩大保密范围的效果。由于里根的命令维持了对“外国政府信息”的推定始终是敏感的，“或其任何元素”这一措辞明确地将任何外国政府官员或公务员个人提供的评论添加到受保护的信息列表中。事实上，由这样一个来源提供的情报不必被明确地保密，就会被视为需要保护。如果对机密性的渴望没有公开地用语言表达出来，分类器仍然可以发现机密性在交换中是“隐含的”。
Anna Nelson博士代表美国历史协会和美国历史学家组织在众议院政府事务委员会作证，谴责该命令含糊不清地使用了“默示，她说，“外国政府的‘信息’在任何情况下都是保密的，这是非常不寻常的。”她进一步评论说，“虽然外国政府的文件不属于美国，外国政府‘信息’是印在文件中的东西，“不应该无限期地保密”，尽管有些国家可能永远不愿意发布信息11.她坚持认为，根据里根命令，可以合法地将信息作为“外国”扣留，原因仅仅是“信息来源”或政府之间制作信息的“安排”要求保密，而不管信息本身是否需要保密。
在《关于文件安全分类的声明》中第12356号行政命令，美国历史协会的领导层进一步表达了对“外国政府信息”部分的关注第12356号行政命令．简而言之，该声明敦促恢复早先的做法，即只对来自其他政府的文件使用“外国政府信息”一词，并警告称，“新政策对我国构成巨大危险:公众的知情权受到严重威胁，理解政府政策和权衡替代方案的能力受到严重阻碍。”L2
包围的里根秩序并澄清模棱两可的措辞和实现“外国政府信息”条款在尼克松和卡特订单但实现这个政策,极大地限制了访问所允许的宽松解释前面的订单。除了增加机密和延迟解密，里根命令还允许对以前公布的材料重新分类。有证据表明，在20世纪70年代被解密的一些20世纪50年代的文件，在80年代根据里根命令对“外国政府信息”的解释被重新归类。研究美国外交关系的著名历史学家布兰奇·威森·库克(Blanche Wiesen Cook)将此类行为称为“史无前例的历史异常”。他指出，尽管在已出版的学术著作中使用了有关美国在20世纪50年代介入危地马拉的资料，但国务院此前已解密的资料中有三分之二以上在20世纪80年代被重新归类。13.
在1992年与国家档案馆共同发起并由国防部冷战遗产项目资助的国防部会议上，梅尔文·莱弗勒，弗吉尼亚大学历史系主席和主讲人，描述了在70年代后期，卡特命令增加了对历史记录的访问，而里根命令限制了访问，这对他自己的研究产生了影响。他回忆起1979年的一次国家档案馆之旅，说:“我还记得当我开始看那些关于基地规划和苏联意图和能力的第一批盒子时的欣喜之情。”14.在从20世纪40年代和50年代描述他的国防记录部的研究时，最多三十岁的时候，他指出：“我在国务院，商业，库房和一些军队和海军记录中有很多以前的经验在白球一年中。但是我很快被认为是我正在寻找的材料开辟了对冷战的各种新问题的可能性，了解敌人意图和能力，关于经济学的交叉口的官僚政策和组织必要性和地缘政治和战略，以及国家安全目标对核心国内价值观的关系，如自由言论和自由市场。“获得20世纪40年代和20世纪50年代初期的员工联合职员（JCS）记录尤为熟悉，他认为，从花几个月阅读JCS记录他对JCS的兴趣和尊重JC增长。然而，随着Leffler的研究兴趣在多年来扩大，获得记录变得越来越困难。随着1994年的19世纪50年代和20世纪60年代的JCS材料的持续分类，Leffler不仅表达了令人失望的令人失望，而且对不起作用的解断政策感到沮丧。
这些问题也延伸到已根据与条约相关的国际协议和秘密协议的条款创建和分类。这种材料的实际体积仍然有问题，因为所涉及的国际协议本身通常是非正式的或秘密。来自国家部门和国防部的官员显然不同意此类协议的数量，因此对受影响的物质数额相当。15.
有证据表明，美国保护外国政府信息的政策可能比我们的一些盟国更为严格。例如，1989年，国务院拒绝了《信息自由法》关于1958年几封美国外交电报的请求，这些电报涉及盟军占领柏林。英国外交官在他们自己的公报中附上了美国的电报�s、 他们随后从解密的英国外交部记录中获得。这些电文主要涉及英美在柏林的正确行动方针上的分歧，这可能是美国评论家最初保留这些文件的原因。16.
与目前美国的分类/解密不同，美国的分类/解密旨在对许多可能令人尴尬或泄露的外交政策文件保密，似乎其他礼节也制定了标准，允许发布外国政府过去政策的信息，作为其历史文件解密的一部分。因此，研究美国外交关系的历史学家必须经常在其他国家的档案中进行研究。例如，俄亥俄州立大学历史学助理教授彼得·哈恩博士（Peter Hahn）在一篇题为“挖掘以色列的到来”的文章中讲述了他如何发现以色列Sde Boqer的本·古里安档案馆解密了美国一直保密的本·古里安给艾森豪威尔总统的信件。令哈恩惊讶的是，有一封信在美国经过消毒后发布，但在以色列却全部出现。17.
克林顿政府的一个工作组目前正在修订联邦信息安全政策。1994年3月,草案这将取代E.O. 12356试图澄清和缩小“外国政府信息”定义下允许的豁免范围。这草案将“外国政府信息”界定为：“向美国政府提供的信息，由外国政府或政府提供各国政府的国际选择或其任何要素，期望信息，信息来源或两者，要充满信心;或者根据与外国政府或政府或国际政府或其任何要素的联合安排，或者其任何要素的联合安排，要求信息，安排，安排或者两者都要放心;或者根据前身订单的条款收到并视为“外国政府信息”的信息。“18.
克林顿草案是否排除了先行使用的推定E.O.12065.，并继续根据Regan命令制定的当前政策，所有材料被视为“外国政府信息”自动需要分类。这草案也排除了特定的语言E.O. 12356允许“隐含的”保密期望足以满足保密要求，而是恢复到卡特命令所确立的标准，该标准规定，期望必须以某种方式由有关消息来源“表达”。关于消息来源是否需要保密的决定是由分类者决定的，分类者通常是离实际信息转移只有几步之遥的人。
然而,克林顿草案确实包括可能被视为“外国政府信息”的潜在巨大的信息类别。要求在定义中呼吁纳入其作为外国政府信息的信息的条款“根据前身命令的条款”可以极大地阻止越老的材料。而不是在“外国政府信息”的新的，更受限制的定义下的旧国外物质对“外国政府信息”的解密决策有效地保持较旧的信息作为“外国”的原始分类，无论最初使用哪种标准将其标记为这样。因此，第三个条款基本上消除了前两个中所取得的进展。
克林顿草案在管理分类和解密的行政命令中引入了一项新规定。作为遏制条约和其他国际协定对信息披露造成的往往令人窒息的影响的一种手段草案状态:“国务卿应决定美国何时开始与外国政府或国际政府组织的有关官员进行谈判，以修改任何条约或国际协定，如果该条约或协定要求对信息保密的时间从其成立之日起超过25年，除非该条约或国际协议涉及的信息可能在本节规定的情况下保密超过25年。”19.此规定确保甚至通过条约条款归类为几十年被拨出的“外国政府信息”最终将在与美国政府控制的任何其他信息相同的条件下披露。
学者、机构和专业组织关心外国政府信息新政策的构建，对克林顿的前两个部分感到高兴草案提供更具体的语言，以限制外国政府信息的广泛豁免。然而，有人担心，在涉及外国政府信息文件或信息的情况下，克林顿命令继续将政策与里根命令的标准以及“前任命令的条款”的延续联系在一起。历史学界继续建议，任何提及“外国政府”材料的地方，都必须明确区分由外国政府发出的“文件”和由外国政府来源提供并整合到美国文件或材料中的“信息”。具体而言，“外国政府信息”的定义应限于仅指外国政府文件。美国大使馆和领事馆收集的大量信息，包括中央情报局和武官获得的信息，都是以某种方式来自外国政府的。它可能是从鸡尾酒会的聊天中获得的，也可能是在办公室或餐厅的一对一会议中获得的。美国政府文件中包含的这类材料不应被视为“外国政府信息”，因此应免于外国政府或多政府组织规定的分类条款。应该按照美国的分类标准，根据其本身的价值来对待它。
在与其他国家的传统礼貌保持联系方面，应当根据这些要求保留任何外国政府并明确承担外国政府分类要求的任何文件，除非有关政府同意其披露，否则应保密。20.如果这些文件不是保密提供的，它们应被视为美国政府控制下的任何其他类型的信息。这些文件应遵循为所有政府信息制定的通常的保密和解密标准，因此它们对美国国家安全的影响应成为确定其敏感性的唯一标准。
历史学家认为，文件和信息的来源不再是分类的唯一标准。应考虑资料的实质内容，以及是否需要保护以免披露。如果一项新政策将“外国政府信息”狭义地定义为“外国政府信息”，堆积如山的政府机密记录就可以大大减少。在处理“外国政府信息”的条款中做出上述建议的修改，将是减少解密所涉及的劳动密集型工作，并使历史价值的记录更容易获得的重要一步。
纸双尾注
- 总统那执行订单11652.《国家安全构成和材料的分类和解密》(Section 4 (C))。
- 同i．
- 安娜1984年4月，在密歇根法学院会议上发表的论文。
- 米特O. Gustafson，“历史学家在危机阶段获得政府文件的机会？”未发表的论文向美国外交关系历史学家提供的，（1981年7月30日），PP。6,7。
- 总统那执行订单11652.，第5（b）条。
- 分钟，机构间分类审查委员会会议，1973年3月15日。
- 总统那执行订单12065.，秒。6-103。
- 同i．
- 马德琳G. Kalb，刚果电缆：非洲的冷战从艾森豪威尔到肯尼迪．（纽约：1981年Macmillan）;理查德H. Immerman，危地马拉的中央情报局：干预的外交政策．(德州奥斯汀:德克萨斯大学出版社，1982)。
- 总统第12356号行政命令，“国家安全信息”，第。6.1.
- 博士Anna Nelson，在政府委员会代表，美国政府印刷委员会委员会的小组委员会之前，（1982年5月5日），p。104。
- 格哈德L. Weinberg，“文件安全分类声明第12356号行政命令1982年9月13日。
- blWiesen Cook，《危机中的总统文件》，未发表论文，另见Richard Immerman，美国中央情报局在危地马拉．
- Melvyn.莱弗勒，“写作邮局国家安全历史：合作辩解，”1992年10月20日在国防部，国家档案馆和记录行政审理会议上发表的纸张未发表的论文，P.1。
- 电话1994年6月15日，Page Putnam Miller与信息安全监督办公室主任Steven Garfinkel的对话。
- 信来自威廉布尔的Putnam Miller，1993年12月2日。
- 彼得哈恩，“挖掘以色列档案”美国外交政策通讯历史学家协会. 1994年3月。
- 总统那行政命令草案，“机密的国家安全信息”，1994年3月17日，l.l (d)。
- 同i3.4秒。。
- 在准备美国外交关系美国国务院历史办公室(State Department Historical Office)经常寻求并获得外国政府的许可来解密他们的文件。