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©和平研究,Vol。32,不。2,1995,PP。213--228

保密与国际关系*

大卫N。吉布斯

亚利桑那大学政治学系





1.介绍

无论其较大的后果如何,冷战的结束已被证明有利于社会科学家和历史学家。访问前苏联和其他前共产主义国家的先前秘密信息丰富了我们对这些国家如何在其国内外政策中运作的理解。在过去的几年里,在美国的信息访问中有更有限的放松,这次访问提供了令人兴奋的研究可能性。社会科学家只能通过新的先前秘密材料筛选,但普遍认为,他们将大大影响我们对冷战(Alperovitz&Bird,1994)的了解。

获得政府信息的问题显然是研究人员的主要重要性之一,特别是在政治学和相关学科中;然而,对信息政策的研究有点不均匀。在20世纪60年代和20世纪70年代,对书记,政策制定者和学者之间的保密问题有相当大的兴趣。其中许多,以确定是描述性的或宣传的。然而,还有严肃的研究,系统地比较了西方民主国家之间的保密实践,并在广泛的公共政策分析的角度下占据了保密(参见Galnoor,1977年的散文;&Franck&Weisband,1974)。即使是如此着突出的人物为Carl J. Friedrich(1972年,1977年)和Theodore Lowi(1977)也有助于这次讨论。

然而,1980年以后,这类研究就不流行了,对保密的研究也明显下降。具有讽刺意味的是,学者们对保密的兴趣下降的同时,政府的保密实践也大幅增加,尤其是在美国。(1)尽管它仍然很重要,但还没有系统的研究试图解释政府保密的原因。本文将分析保密的原因,特别是在国际关系和外交政策领域。具体来说,我们将考虑以下问题:为什么民主政府未能公布其全部信息?为什么有些政府文件被列为机密并保留,而另一些则不是?最后,保密对政治研究方法论有什么影响?本文结合刚果危机期间美国信息政策的实证案例研究来思考这些问题。

在开始实证讨论之前,我对政府保密提出了三种不同的解释:第一种,外部威胁解释,认为政府保密是为了保护敏感信息不受外国势力和其他外部敌人的影响。第二种解释,官僚政治的解释,认为保密是一个相对不系统的过程,是由任何政府官僚机构的(集体)非理性特征造成的。第三种解释是“内部威胁”,认为政府官员利用保密来误导本国民众。

2.外部威胁方法

这种方法假定国家官员的动机是出于对国家利益,尤其是国家安全的关注。为了维护和加强这种安全,官员们必须对潜在的外国竞争对手保密。当然,政府不能向敌人透露国防计划,至少不能在没有严重风险的情况下。此外,情报机构必须保护他们的来源和方法。此外,一个国家必须保守秘密,比如贸易谈判策略的细节,即使是与它偶尔有竞争关系的相对友好的国家。因此,政府保密的对象是外国政府,而不是公众。政府本身广泛地推广了这种“外部威胁”的解释,但一些学者也赞同它。罗德里克·杰弗里斯-琼斯(1989,第3页)在他对中央情报局的研究中写道:

欺骗国民是这一过程中不可避免的不幸副作用。到目前为止,这是对政府信息政策最广泛接受的解释,对研究战略决策过程的学生来说也是很熟悉的。

这种“外部威胁”方法在方法论上的意义应该对研究人员有所鼓励。该方法意味着政府将不努力隐瞒信息,如果信息已经被敌方力量知道。此外,政府通常不会扣留文件很长时间,一旦某些做法或策略完全过时,政府将解密相关文件。最重要的是,假定政府不会仅仅因为信息可能令国家官员尴尬或引起公众反对而隐瞒信息。因此,“外部威胁”的方法意味着,就对社会科学家有用的信息类型而言,保密的范围和范围必然受到限制。除了那些专注于军事或情报历史的研究人员(尤其是那些专注于具体战略细节的研究人员),社会科学家不应该受到政府保密的过度阻碍。

3.官僚主义政治

大多数理论认为,外交政策,无论其基础如何,都是旨在实现某些既定目标的连贯战略的结果。官僚政治方法挑战了这一假设,并认为所有领域的决策——包括信息政策——很少如此简单。任何官僚实体最基本的方面之一是遵守标准操作程序,这种遵守有时会导致次优或不合理的结果(Allison,1971;另见Bendor和Hammond的评论,1992年)。因此,官僚机构被视为笨手笨脚的、受规则约束的、无法采取果断一致行动的机制(Joseph,1981,p。他们往往以特定的方式行事,因为他们总是以这种方式行事。官僚职能的另一个方面是各种机构、下属机构和个人之间的竞争。在其最极端的形式中,官僚观点意味着政府活动没有指导目标;政策制定源于惰性和不同机构之间不连贯的操作。

让我们把这个观点应用到保密上。在某些外交政策机构,保密是标准的操作程序。例如,情报机构经常对广泛的文件进行分类,仅仅是因为机构规定要求这样的分类,即使这些机密材料中的大部分肯定涵盖了学者、记者、公众成员、外国敌人或任何人都不感兴趣的平凡主题。使用过政府档案的研究人员可以很容易地证明,许多以前归类的材料包含很少或没有重要信息。

此外,机构间竞争的严格程度可能会影响文档分类程序。政府官员(或机构)会试图互相欺骗,而官僚冲突可能是文件分类过程中的一个重要因素。有时,官员会扣留文件,以便在官僚之间的竞争中获得优势,或者在其他情况下,因为官员之间的个人恩怨。保罗·安德森(1981年,第745-47页)将官僚政治模式应用于政府信息实践问题。他指出,即使在私人会议上,官员们也必须调整自己的论点,使其更具说服力,并符合可接受的决策礼仪标准。

例如,安德森指出,政府官员可能受到狭隘的官僚因素,利益集团的压力,或其他政治因素的驱使;然而,官僚讨论的通行标准不允许官员框架他们的论点中的这些事情,相反,需要的是国家利益为理由的所有外交政策方面。官员将在这个模型中,一直面临着政治压力的现实之间的紧张关系,一方面,需要这种压力的抑制提到,在其他。安德森并没有明确讨论保密,但很容易看出,秘密会发挥他所描述的过程中发挥作用:官员将寻求这表明了立场的政治,而不是国家利益的动机,他们主张隐瞒信息。因此,保密的目标既不是公众还是外敌,但竞争的政府官员或机构。

总的来说,官僚主义的解释表明,许多研究人员无法获得的材料只是因为神秘的争斗或操作程序而被分类。保密的程度也会受到限制。所有国家(也许除了那些濒临解体的国家)都必须有相当程度的机构间协调,而这种协调的需要将限制官僚竞争的实践,以及相关的保密。标准操作程序的不合理性导致文件的分类或多或少是随机的;(2)不幸的是,在这个过程中,一些重要的分析材料可能会被保留,但几乎没有系统的扣留历史相关材料。因此,官僚主义观点的方法论对研究人员来说是鼓励。

4.内部威胁办法,备选案文一

这种对保密的解释认为,政府官员利用保密(至少部分)作为误导公众和确保精英控制外交政策的手段。这种观点常常隐含在许多关于国际关系的现实主义文献中。可以肯定的是,没有关于政府保密的详细的、演绎的推导的现实主义理论,事实上,在现实主义传统中甚至没有作家以任何明确的方式讨论过政府保密问题;然而,现有的许多文献都隐含着对保密的现实主义观点。例如,汉斯·摩根索(1967,第142- 43页)指出,良好外交政策的要求和公众舆论的偏好之间的冲突是事物的本质,并继续存在:

摩根索暗示宣传的新型武器,它可以用来操纵舆论。保密没有直接提到这里,但它肯定是隐含的;使用保密和片面信息的选择性传播将帮助政治家断言和负责任的领导,这现实主义者像摩根索的倡导者。

摩根索提倡的选择性信息传播有时可能涉及故意歪曲事实。(3)在其他情况下,将避免虚假陈述,只传播部分或扭曲的信息,而不是完全虚假的信息,而任何不利信息都将被压制。隐藏信息的最简单方法是将其标记为机密,并对其进行分类。(4)

根据现实主义者,激励官员秘密行动的是什么?鉴于缺乏关于本主题的明确讨论,必须暂时暂定这个问题的答案。然而,现实主义文献意味着官员寻求推进国家利益和安全(见克拉斯纳,1978年);(5)正是这种对国家利益的承诺促使他们误导公众并隐瞒信息。一些作者指出,保密和欺骗可以产生积极的结果。例如,托马斯·贝利(Thomas Bailey)赞许地指出,富兰克林·德拉诺·罗斯福(Franklin Delano Roosevelt)有计划地采取行动,欺骗美国公众,使美国卷入第二次世界大战(引用于诺维克,1988年,p。308). 弗里德里希(1972年,p。179),更明确地说,保密在许多政府行动中起着重要作用,无论是在国内领域,还是在外交和军事政策方面。(6)简而言之,现实主义者坚持需要精英控制外交政策,即使是政府的民主形态;保密有时是实现这种精英控制的必要手段。

批评现实主义,如Noam Chomsky(1989,PP。16-17),挑战这些观点作为精英主义者和不民主。伍德罗威尔逊对政府秘密批评(至少,这是他进入政府服务之前的观点)。在国会政府(引自弗里德里希,1972年,p。181),他断言政府事务不存在任何合法的隐私[即保密性]。政府必须。。。在一切影响它的事情上绝对公开——威尔逊对外交政策也不例外。然而,现实主义者长期以来一直认为,这种理想主义观点,无论其意图多么好,都不适合国际冲突的严峻形势。(7)总之,现实主义者查看保密和欺骗公众,作为一种有效的外交政策的重要工具。

内部威胁方法,变式二

在现实主义方法的批评者中,有些人对保密性提出了初步的解释。大卫·萨多夫斯基(1990年,第84-85页)暗示国家利益往往是一种借口,一种肤浅的合理化;根据萨多夫斯基的说法,政府保密的作用不是保护国家安全,而是保护政府决策者的利益。因此,萨多夫斯基提出了一种截然不同的、显然相互竞争的保密解释。

有趣的是,要注意的是Sadofsky的预感 - 即政府自身利益能够激励秘密 - 是与政府理性行为的大量文献相当一致(见巴特利特,1973;布坎南,1975;斯,1967年;和尼斯卡宁,1975)。有主题的大型研究中的广泛共识,政府官员被推进自己的利益和各自的机构愿望所驱使至少部分地(虽然不是,大多数分析师,专门)。从理性行为的角度来看,保密的意义可以很容易地建立:如果这样的分类推进官员的利益理性的官员将分类信息。然而,官僚不一定会追求自己的自觉玩世不恭的时尚利益;它是公认的个人和团体往往让他们对公共物品的概念被自己利益的影响。曼海姆(1936年)已经令人信服地表明,人类甚至整个社会群体的行为合理化,并认为自己的利益真的是万能的利益,而乔治·奥威尔(1954)认为,语言可以混淆合理化的过程。目前的讨论可以适当思想来考虑,和官员可以预期理顺在各个领域的自主自利行为,包括使用秘密和欺骗。

根据理性行动的观点,保密与自我利益的考虑交织在一起。理性的决策者会有选择地发布对自己和决策局有利的信息,并保留有害信息。如果一名官员的行为不称职或违法,或者该官员的行为方式不符合公认的行为标准,则此类信息可能会被扣留。正如安东尼·唐斯(1967年,p。77)注:。所有类型的官员都倾向于夸大对自己有利的数据,并尽量减少暴露自己缺点的数据。

自利的官僚行为至少有时会与公众的利益发生冲突,这似乎是合理的假设(这适用于任何对公共利益的定义)。政府官员在这些冲突中有一个主要优势:他们控制了大部分或几乎所有的相关信息(Niskanen, 1971,第29- 30,39 -40页)。政府官员可以采取难以公开证明的可疑行动,然后对相关文件进行分类。官员们可以貌似有理地断言,保密有利于公众利益,而由于公众无法看到机密文件,他们无法反驳官员们的断言。这种分类系统,就其本质而言,非常适合于官方的自身利益。

6.内部威胁方法:综合

在许多明显的方面,从理性行动的角度来看,保密与现实主义的方法是相反的。这两种观点对决策者的动机有着截然不同的看法。现实主义者认为决策者的行动通常是为了促进国家利益,而理性行动观点则认为决策者的行动往往是为了促进自身利益。理性行动和现实主义保密方法之间的区别可以用最近解密的文件来说明,该文件提到了美国政府在冷战早期进行的辐射实验(见美国原子能委员会,1947年)。所讨论的文件是一份备忘录,写于1947年,1994年解密。该备忘录对政府雇员的指示如下:不希望发布任何涉及人体实验、可能对公众舆论产生不利影响或导致法律诉讼的文件。涉及这一工作领域的文件应被列为“机密”。该文件还授权发布任何可能被披露的与辐射研究有关的信息有益的对人类失调和疾病(加重)。

在这种情况下,理性的做法将把分类视为政府官员保护自己和下属机构免受公众尴尬、预算削减甚至刑事起诉的一种努力。相反,现实主义对这些事件的解释略有不同。现实主义者会辩称,这样的分类是为了服务于国家利益,因为所描述的辐射实验对国家安全至关重要,而且——在冷战的背景下——有时有必要采取与普通道德观念相冲突的行动。正如大卫·查特斯(David Charters, 1985, p. 334)所指出的:国际事务的阴暗面本质上是不整洁和令人不快的。它几乎没有给舒适的道德、政治或操作立场留下什么空间。

尽管存在这些差异,现实主义和理性的行动观点有一个关键的共同点:他们都同意政府官员为了欺骗公众而隐瞒信息。这两种观点在为什么会发生保密方面存在差异,同时,它们在分析政策制定者动机的方式上也存在差异;但他们一致认为,保密政策的目标是公众。(8)

在本文的其余部分,我将结合变体I和II,并将这种混合简单地称为内部威胁方法。“内部威胁”方法的典型特征是,公众被认为是政府保密的主要目标。这一观点的实际含义令研究者感到不安。首先,这个观点意味着分类信息的范围将是广泛的;即使是敌对势力已知的信息也可能被列为机密——因为根据这种解释,主要目标是公众,而不是敌对势力。其次,我们预计分类期间将持续很长时间。与长期以来不再积极关注外交政策的事件有关的文件可能仍属于机密,因为曝光会使政府活动总体上受到质疑。最后,“内部威胁”观点认为,政府往往会隐瞒研究人员可能非常感兴趣的信息。就其本质而言,“内部威胁”观点假定官员们作出特别努力,隐瞒有关有争议行为的信息,例如上文提到的辐射试验,而这些有争议的材料往往具有重要的历史意义。因此,政府不会随意压制信息; on the contrary, they systematically suppress some of the most historically relevant information. If the Internal Threat approach is correct, then much of our research is and must be conducted without important or even vital information.

比较理论

在这一点上,需要几个条件。很明显,这些不同的理论之间有很大的重叠,以上三个类别并非相互排斥。许多现实主义者无疑会赞同外部威胁和内部威胁的解释,而理性行动的倡导者可能会同时赞同内部威胁方法和官僚政治方法。然而,为了简化我们的分析,本文将分别对待这三个视角。本文将把每一种理论视为相互排斥的理想类型,为了便于进行有效的比较,故意夸大了这一类型。(9)

总的来说,这三种理论对保密的原因和影响提出了一系列不同的分析。为方便起见,每一种观点的要点都以大纲的形式呈现出来(见表1)。两种理论之间最显著的差异可以总结如下:内部威胁理论认为,政府保密的主要目标是公众。这种方法如果得到证实,将对研究人员提出严重的方法问题,因为它意味着保密的范围将是广泛的,而且政府有一种系统的倾向,对与研究人员有关的信息进行分类。相比之下,“外部威胁”和“官僚政治”的方法则表明,保密的范围将受到相当大的限制,许多秘密信息在某种程度上与研究人员的相关性较低。现在我们已经概述了这三个观点,我转向刚果危机的案例研究,在那里将应用这些理论。

表1.三种方法来政府保密

方法

问题 外部威胁 官僚主义政治

内部威胁
保密的主要对象 外国势力 竞争的政府官员或机构

公众
秘密的主要原因 国家之间的竞争 官僚机构的集体非理性运作 保护国家利益的必要性或(在备选案文II中)保护国家官员利益的必要性

秘密随机性度 或勤杂人员;政府系统地对可能有利于敌国的信息进行分类 重要的随机性;标准操作程序的结果

或勤杂人员;政府系统地对可能引起公众反对的信息进行分类
保密的范围 相对较窄;保密将被限制在外国国外不知道的物品 相对狭窄;保密将受到机构间协调需要的限制

宽阔的保密将适用于可能引起争议的广泛项目
保密会阻碍研究的程度 因保密范围有限而温和 因保密范围有限而温和 高;假设有争议的、对研究人员可能很重要的政府行为将被系统地隐藏起来

规范性保密观 一般来说正面看法暗示 没有规范的判断 变化;这一类的一些现实主义者暗示了对保密的积极看法

8.刚果案

1960-1年的刚果危机非常适合于这种保密分析,原因有二。首先,这是冷战的主要冲突之一。在美国,它经常受到两位总统(艾森豪威尔和肯尼迪)的关注,如果你从纽约时报显然,刚果在1960-1年期间比任何其他第三世界危机地区(甚至包括越南)受到更多的关注。其次,现在有大量关于美国和其他国家在刚果危机期间的秘密行动的信息,这些信息已经被学术研究人员和美国参议院调查人员挑选出来(特别是吉布斯,1991;Kalb,1982年;马奥尼,1983年;美国参议院,1975年;这些研究部分基于大量美国和联合国文件,这些文件随着时间的推移已经解密。尽管许多与刚果有关的文件仍然保密,但确实存在大量解密材料。有了这些新材料,就可以分析被分类的信息类型和被公开传播的信息类型。通过检查这些数据,我们至少可以初步评估上述三种政府保密方法。

在危机开始时,在1960年六月取得独立从比利时刚果(现在叫扎伊尔)的比利时人做了一些努力,准备在全国自治,并在独立的时间,有不超过30名刚果大学毕业生.新的国家几乎立即被随机暴力和内战的困扰。加丹加省,铜,钴等基本矿物的主要生产国,刚果脱离了日内形成一个独立的国家。后来,南开赛的钻石生产地区也脱离了。刚果国民军是在完全的混乱在此期间,中央政府证明无力遏制疾病。刚果也是由几个外国干预的对象。美国,苏联,比利时,法国和英国所有的刚果危机的混乱中广泛干预。一个联合国维持和平部队 - 在历史上最大的一个--patrolled国家和期间1960-4起到了刚果的政治很大的作用。

刚果危机早期的一个主要问题是帕特里斯·卢蒙巴(Patrice Lumumba)的角色,他是刚果最大政党的领导人,也是该国首任总理。西方官员普遍对卢蒙巴怀有敌意,他们认为他在东西方冲突中过于民族主义,不可靠。卢蒙巴在1960年8月接受苏联军事援助的决定引起了特别大的争议。早期对卢蒙巴的学术描述是非常负面的,把他描绘成一个专制的、情绪不稳定的、亲共产主义的人(参见勒菲弗,1965,第38- 42页)。最近的分析,然而,更有利,指出,卢蒙巴是唯一的民选领导人在刚果的历史,和他的许多行为似乎更合理的根据现在了解的程度和性质的外国干预危机(特别是铸币工人,1984,28-35)页。

不管具体情况,美国官员厌恶卢蒙巴和决心推翻他,这成为了主要目标美国的政策在首6个月刚果危机。除去卢蒙巴的努力引发了后来的中央情报局的历史上最大和最重要的业务之一。许多年以后,在1984年,前中央情报局局长威廉·科尔比说:[50年代以来]所进行的秘密行动......我会说一些已经非常成功,有的已经灾害......猪湾无疑是一个灾难。但考虑到我们在刚果程序(科尔比,1984年,第36页)。

CIA总监Allen Dulles于1960年8月概述了隐秘的运营计划,他们强调对刚果议员中的刘家大·洛姆巴斯的反对来说,其目标是提出对总理的无信心投票。据报道,艾森豪威总统审查了该计划,并对这种情况下非常简单的行动的必要性表示极大的感受,并且他想知道概述的计划是否足以实现这一目标。(10)总统的声明似乎鼓励中央情报局扩大其行动计划的范围。杜勒斯随后给中情局在刚果的驻地发了电报,授权采取行动取代卢蒙巴;此外,杜勒斯隐晦地暗示,如果可以保持秘密,将采取更激进的行动(美国参议院,1975年,第16页)。

尽管美国考虑向刚果派遣美军,但艾森豪威尔总统拒绝了这一选择,认为这一选择过于冒险。相反,艾森豪威尔政府试图通过中情局招募的代理部队投射美国权力。中央情报局通过一名年轻的、有政治关系的官员约瑟夫·迪瑟·蒙博托(Joseph Desire Mobutu)特别努力在刚果国家军队中获得影响力。(11)最近对刚果危机的研究普遍认为,中情局的资助支持了蒙博托的活动。马德琳·卡布(1982年,p。96)得出结论认为,是中央情报局和其他西方大使馆提供的资金让他(蒙博托上校)在刚果危机期间经商,而斯蒂芬·魏斯曼(1974年,p。95)引用证据证明蒙博托是由中央情报局支付的。甚至前中央情报局局长科尔比(1984年,第。36)现在同意该机构在刚果危机期间帮助了约瑟夫·蒙博托。

由美国(可能是其他西方大国),Mobutu在他的命令下向军官和男人分发大量资金;通过这种安排,他能够建立士兵忠诚的忠诚。Mobutu的军事单位可能只有几百名士兵,但他的部队很好地支付了很好(通过刚果标准),这个单位几乎是刚果民族军队的唯一实际运作的元素。此外,Mobutu和他的男人在首都Leopoldville的战略上是战略性的,因此很好地影响了事件。这种力量是对美国外交政策影响的主要管道。美国政府影响力的另一个来源是联合国和平力量。美国为联合国武力提供了不成比例的份额(持续时间持续约40%,持续时间为总资金),其中几位联合国官员负责刚果作业,尤其是秘书长DAG Hammarskjold和特别代表安德鲁条件,与美国官员秘密合作(见Gibbs,1993;和Collins,1992)。因此,美国拥有强大的能力将其权力注入刚果。

第一次(有记录的)推翻卢蒙巴政权的努力发生在1960年9月的一次宪法争端期间。严格来说,刚果的总理是由总统任命的,当时的总统是约瑟夫·卡萨武布。1960年9月5日,卡萨武布总统宣布他将解除卢蒙巴的职务,并任命一位新总理。有重要证据表明,美国和联合国官员都影响了卡萨武布的行动。英国驻刚果大使后来写道,“卡萨武布‘曾经’请科迪尔‘问问应该如何组织政变’”(引用Weissman, 1974, p. 90, n.84)。科迪尔和哈马舍尔德都与国务院协调了他们的活动。在卢蒙巴被解雇的那天,科迪尔派了一位

科迪尔还咨询了美国驻刚果大使,第二天,也就是9月6日,他安排联合国部队关闭机场,以阻止卢蒙巴向首都空运任何忠诚的部队。(12)科迪尔随后命令联合国部队关闭该电台,阻止卢蒙巴广播支持呼吁。简言之,联合国与美国合作,鼓励卡萨武布对卢蒙巴采取行动,然后试图联合卢蒙巴重新掌权。虽然联合国对卡萨武布总统的支持在当时是众所周知的——哈马舍尔德公开为总统的行动辩护——但与美国官员的合作是完全秘密的。

在此事件发生后,美国和联合国之间的密切关联在某种程度上恶化。Cordier was recalled as the director of the Congo operation, while Hammarskjold appears to have become concerned that the UN was leaning too far in the direction of the USA and that such close identification with a single power was weakening the credibility of the U.N. For the next several months, the policies of the USA and the UN diverged to some extent (for details, see Gibbs, 1991, pp. 96--98). Moreover, the effort to dismiss Lumumba was unsuccessful. Lumumba argued his case before the Congolese legislature and received an overwhelming vote of confidence, while Kasavubu's dismissal of the prime minister was countermanded.

美国中央情报局,显然是不合时宜操纵,仍然决心消除卢蒙巴。在美国现在主张军事政变蒙博托上校和他的部下。9月14日,蒙博托被推翻卢蒙巴,关闭了议会,并确立了自己作为独裁者。他组织刚果大学生的委员会来劝告他,叫专员委员会,并建立了一个基本的事实政府。有明确的证据表明中情局在政变这起到了作用。韦斯曼(1974,第95页)写道:

前中央情报局官员维克托·马切蒂(1988年)也证实该局参与了蒙博托的政变。

让我们在这里暂停,专注于这些事件对本文主题的重要性,即信息政策。在这些活动期间,美国政府没有发布任何与其在刚果干预有关的信息;与此同时,信息被选择地发布,这表明美国根本不干预,并相反,寻求保护刚果免受其他权力的潜在干预。美国代表向联合国议员公开发表基本职位,詹姆斯·沃兹沃思(1960,第530页):。.。安全理事会应再次使其不可能清除,没有人 - 而且我不再没有人 - 应该被允许在[刚果]中单方面进行干预。有关美国干预危机的信息,例如卢姆巴政府的颠覆或对Mobutu的政变的支持,被抑制。

在任何情况下,美国官员仍然担心卢蒙巴,政变即使下台了。卢蒙巴在他的资本住所寻求避难,但人们普遍认为,他将试图卷土重来。美国官员敦促蒙博托逮捕卢蒙巴;然而,联合国部队,现在显示从美国的外交政策一定的独立性,守卫卢蒙巴的房子和防止逮捕。僵持统治了好几个月,直到卢蒙巴离开了他在十一月家庭和逃离北上地方,在途中,他被蒙博托的部队逮捕。然后卢蒙巴在一个军事设施离首都不远的监禁。

随后从1961年1月17日拆除了卢姆巴,他被暗杀了。对暗杀的完整讨论将超出本文的范围,但我们将重点关注美国的可能作用。在整个上述事件中,中央情报局正在考虑杀死Lumumba的各种计划,特别是与毒药,这些暗杀情节在美国参议院(1975年,CH.3.3)的调查中被详尽记录。暗杀情节由顶级官员授权,包括CIA董事,Allen Dulles,该机构运营代理人,Richard Bissell和非洲部门首席,Bronson Tweedy。

显而易见的问题是:是中央情报局暗杀了卢蒙巴吗?值得注意的是,参议院的调查只承认了中央情报局策划杀死卢蒙巴,但强调这些阴谋都没有成功。至关重要的是,报告的结论是:没有证据表明美国以任何方式参与了卢蒙巴死于刚果敌人之手(美国参议院,1975年,第256页)。(13)然而,其他调查得出了不同的结论。理查德·马奥尼(Richard Mahoney, 1983, p. 71)指出,毫无疑问,中央情报局(CIA)——尽管不是真正的暗杀者——是这起谋杀的幕后推手,而马德琳·卡尔布(Madeleine Kalb, 1982, p. 189)指出,毫无疑问,美国官员鼓励卢蒙巴的刚果反对派除掉他。据在非洲有长期经验的前中央情报局官员John Stockwell(1978,第237页)说,卢蒙巴被与中央情报局关系密切的刚果政治家的追随者殴打致死。无论中央情报局在最终的刺杀行动中扮演了什么角色,所有的消息来源都一致认为,中央情报局确实策划了杀害卢蒙巴的行动。

9.分析

应该显而易见的是,的有关的信息在刚果美国干预显著量被抑制;与此同时,美国政府是传播误导认为美国并没有干预信息。现在,让我们来看一看这些数据为政府保密的三种理论的意义。首先,外部威胁的做法表明,美国以欺骗竞争列强,特别是苏联,在刚果美国经济活动隐瞒信息。这种保密是必要的,没有它,苏联可能会破坏美国的业务。这很容易让人想起某些类型的信息可能已经被扣留的,似乎与外部威胁方法是一致的原因。当然,美国不可能公布在刚果其秘密行动的操作细节,同时又不损害结果。

但是,这种方法出现了一个主要问题:苏联已经知道了关于美国秘密行动的大部分信息,至少在其主要特征中。例如,在苏联新闻覆盖范围内公开讨论了美国与联合国指挥之间的合作(见Izvestia., 1960). 美国对蒙博托的支持似乎也是众所周知的。文章《真理报》(1960a)指出“美帝国主义者向蒙博托及其匪徒提供巨额资金,用于与卢蒙巴的斗争”,而另一篇文章(《真理报》他认为蒙博托是“傀儡上校”,是北约势力的产物。这些是对局势相当准确的评估,至少在蒙博托确实依赖外国支持的情况下是这样。(其他国家也知道这些事实:1961年,一位南斯拉夫外交官对他的美国同行说:“我们知道你对蒙博托有影响力。”就连美国暗杀卢蒙巴的努力也不完全是秘密。有一次,《真理报》(1982年在KALB,第189页中引用)报道,美国人和比利时人民“准备消除”Lumumba。如果苏联出版社意识到这些事实,那么,他们在苏联外交政策官僚主义的大部分内容都是众所周知的;美国未能释放与苏联已经知道的事件有关的信息。外部威胁方法可以解释美国信息政策的一些细节,而是一般解释,这严重不足。

官僚政治观点有助于解释在刚果情况下,信息处理的其他功能。诚然,许多的秘密信息必须被归类由于标准操作程序或特质的原因。目前笔者可以证明,总统库包含(除其他事项外)刚果危机显著大量的信息,这将是不感兴趣的人。一些分类信息似乎那么微不足道,这是很难(对于外行)理解为什么官员不屑于对其进行分类。

然而,进一步考虑,官僚主义政治未能充分说明信息政策。首先,由于标准的操作程序,随机分类无法解释本案的大部分保密性。相反,似乎已经有系统地努力压制几乎所有与美国干预刚果内部政治有关的信息——这些信息直到刚果危机结束后很久才公布(事实上,上述讨论的大部分信息都是在国会1975年关于秘密行动的特别听证会上迫于压力才发布的。)而且几乎没有证据表明,政府间的分歧在很大程度上影响了信息政策。尽管中央情报局确实隐瞒了国务院的一些信息,(14)这两个机构似乎在干预刚果问题上达成了普遍共识。(15)国务院官员通常对中情局在刚果的活动有充分的了解,据一份报告称,华盛顿就有必要罢免卢蒙巴达成了政策共识(美国参议院,1975年,第页)。16).(16)

内部威胁法——强调政府对公众隐瞒信息的努力——得到了刚果案的有力支持。根据这一方针,政府试图掩盖可能引起争议或可能引起公众反对的活动。在刚果一案中,保密成功地掩盖了政府的活动(如暗杀卢蒙巴的努力),这些活动可能引起很大争议。其他秘密行动,如卡萨武布总统的指导、破坏卢蒙巴在军队中地位的努力、支持蒙博托政变等,都很难在公开场合证明是正当的。此外,内部威胁方法正确地预测了政府往往掩盖历史相关信息。刚果危机的决定性事件——例如卢蒙巴被解职或蒙博托发动政变——受到了外国干预的影响,但这种干预并未公开。

10.结论

在刚果事件中最重要的发现是,政府信息政策系统地扭曲了公共记录,并造成了美国实际上没有干预的误导印象。事实上,早期关于刚果危机的学术报道(例如,Young, 1965;还有勒菲弗(Lefever, 1965))压倒性地依赖公共信息,因此,他们错过了美国干预的重要性。同样有趣的是,刚果的情况与关于国际关系的一些基本假设不一致。例如,汉斯·摩根索(1967年,第226页)对政治暗杀的描述如下:

我们对刚果的讨论表明Morgenthau被误认为是当代国际关系确实意味着暗杀情节。莫雷根(1967年写作)发现没有证据表明在公共纪录中暗杀,并误认为它不再发生。简而言之,政府保密成功误导了许多研究人员。

虽然在这一主题需要进一步研究,但我们(暂定)在这种情况下发现了显着的方法论问题。金博宝正规网址国际关系中的大部分文献都是基于公开 - 和可能不可靠的信息来源。例如,战争原因(Maoz&Abolali,1989;和Weede,1984),几乎专注于公开信息。这些研究系统地错过了隐蔽战争的重要性(参见Forsythe,1992)的批评,以及这些战争如何影响战争的理论。最近讨论海湾战争,波斯尼亚 - 英雄冲突和国际民主化的各种问题通常未能金博宝正规网址提及关于这些受试者的大部分信息仍然无法使用。有关这些事件的分类文件可能会对研究人员仍然关闭数十年(如果确实,它们根本被释放)。这些方法论并发症很少在文献中得到解决,需要增强考虑。

我们对刚果案件的调查结果(如果得到进一步研究的证实)也将对民主理论产生影响。最近的分析常常认为,民主政治制度——定期选举和言论自由——确保了政府的公共控制(见Diamond等人,1988年)。我们的讨论对这一假设提出了严重的问题。在刚果案中,公众不可能有效地控制外交政策,因为公众不知道该政策的具体内容。政府信息政策可以看作是一种社会控制手段。这不是一个完美的方案——文件偶尔会被泄露——但它可以有效地维持官僚权力,并以与现有民主政府理论不相容的方式操纵公众舆论。我们在刚果案中的调查结果表明,对国际问题的讨论有时是基于政府信息政策人为建构的观念(关于一般政治讨论的建构性质,见Edelman,1988;施耐德和英格拉姆,1993年)。民主理论家可能会考虑信息政策的重要性以及它如何影响政府的民主控制,特别是在外交政策领域。金博宝正规网址

在结束之前,我想最后一点:有人反对这一讨论是过时的,在越南战争和水门事件之后,美国的秘密被有效地削减了。事实上,人们普遍认为信息自由法案和其他改革在美国创造了一个更为开放的外交政策。因此,公众非常详细地审查政策。因此,罗伯特·基奥汉(1984年,第94-95页)写道,美国官员经常哀叹美国政府“像筛子一样”泄露信息而奥尔登和舒曼(1990年,p。66)声称美国外交政策是在一个泛光社会中制定的,在这个社会里,保密是不切实际的。

这种观点是错误的;事实上,美国外交政策在20世纪80年代变得更加保密,因为立法和行政行动大大缩小了联邦政府提供信息的范围。(17)政府在此期间解密的文件集被认为是不可靠的。例如,国务院发布的系列文件美国外交关系FRUS)在历史的行业,产生了争议,与罗杰·丁曼指出戏剧性的明确无误的证据,并在毁灭性支配对美国外交政策文件出版的编辑政策和流程的变化(在转述华盛顿邮报》, 1990)。外交历史学家布鲁斯·r·库尼霍尔姆(Bruce R. Kuniholm)回顾了FRUS关于美国对伊朗政策的卷,并评论说,某些部分严重歪曲了历史记录,足以被贴上欺诈的标签华盛顿邮报》1990年),虽然沃伦I. Cohen(1990)表示,伊朗的数量是欺诈,在那里的美国活动造成严重扭曲。历史界的批评在美国历史学家组织的决议中宣布,这批评了不完整和删除的纪录片的数量令人震惊的增加(引用华盛顿邮报》, 1990). 其他专业组织也注意到限制性增加。美国图书馆协会(1988年)发行了一本小册子,题为关于美国政府的更少的信息. 军事理论越来越强调宣传和公开欺骗的必要性,而格林纳达、巴拿马和波斯湾的具体军事行动需要极高的保密性(Sharkey,1991)。

随着冷战的消亡,1993年,新一届总统任期就职典礼,人们普遍期望政府信息政策将成为美国稍差的限制。然而,在信息政策只是适度的改变已被克林顿政府承担,并有种种迹象表明,政府的保密将冷战的结束(见后继续长保密和政府公报1993年和1994年;和二十世纪基金,1992年,p。15)。美国外交政策在洪水领域进行的概念是不准确的。

以欺骗手段在政治上,这种欺骗的气氛文件有助于分类将出现,在一定程度上,在所有的政治制度。还值得一提的是,美国的信息政策相对不受限制 - 至少在与其他国家,如(前任)相比,苏联甚至西欧民主国家(见例如,Gleditsch&Hogetveit,1984)。我们的结论在这里将有更大的力量适用于其他国家,在那里秘密被越来越广泛地实行。因此,信息政策有实践和民主政治的研究显著影响。这是一个值得研究人员越来越多的关注对象。

笔记

1.最近的信息策略的一些有用描述可以在班纳特(1988),Feinberg(1989)和Guida(1989)中找到。

2.然而,这些标准操作程序可以用不同的方式进行解释。可能会有人反对情报机构系统地保留信息,因为所有类别的文件都是例行分类的。但是,没有系统性地倾向于隐瞒(对任何受众)特别重要的信息;机密信息是重要的还是平凡的是随机过程的结果。

3.关于虚假陈述,请参阅Sissela Bok(1978)分析。应该指出的是,歪曲的存在是由Arthur S. Hulnick(1992,第92页)争议的争论:“CIA不骗新闻界或国会。”

4.当然,分类不隐瞒信息的唯一途径。其他方法包括破坏信息或者干脆在写没有提到敏感问题。金博宝正规网址电信显然有助于抑制信息的一种形式。一位前中情局官员指出,在他的回忆录,中情局没有关于高度敏感操作,如暗杀阴谋记录所有活动(1979年斯托克韦尔,第160N)。

5。值得注意的是,Rosenau(1968)挑衅性地指出,“国家利益”一词过于模糊,作为一个社会科学概念并不是很有用。然而,为了论证的目的,本文将接受Krasner(1978)的论点,他认为国家利益仍然是一个有效的概念。

6。然而,弗里德里希(1977,第十四)承认,在许多情况下,保密也可以是不正常的和可以超过合法界限。

7。另外,也可以这样说,公众甚至不想要知道政府机密,因为许多这些可能被扰乱。我感谢戈登·图洛克的暗示了这种可能性。

8。值得注意的是,二十世纪基金最近一份关于秘密行动的报告(1992年,第14页)承认公众可以成为秘密行动的目标:“有时,秘密行动只对美国人隐瞒,而不是对我们的敌人隐瞒。”该报告没有详细说明这一观察结果,并暗示这种情况是不寻常的。总的来说,这份报告支持继续秘密行动,即使是在冷战结束后。

9.马克斯·韦伯(1949)指出,理想的类型,顾名思义,片面和夸张的模型。他认为,这样的夸张是社会科学研究的一个有效的,甚至重要的组成部分,提供了夸张被研究者的认可。

10这是由国家安全顾问戈登·格雷报道的,他转述总统的观点(美国参议院,1975年,第15页)。

11.注意,Mobutu(现在称Mobutu Sese Seko)是自1965年的政变埃特特自扎伊尔的总统。在这份写作时,他仍然处于权力。

12.Stephen Weissman(1974年,第91页)写道,“根据美国大使馆的成员,条件咨询了Timberlake大使在接受这一步骤[关闭机场]。”请注意,Gendebien(1967,第76页)提供有关可能的直接中央情报局参与这一事件的信息。

13.John Ranelagh (1987, p. 344)为参议院报告的结论辩护。尽管他承认美国中央情报局毫无疑问策划了暗杀行动,但Ranelagh补充道:

因此,Ranelagh认为,Mobutu上校和他的手下——而不是CIA官员——可能是凶手。然而,Ranelagh却没有提到,当时蒙博托从中央情报局收受了大笔现金。

14.在一个点,中央情报局总部向该领域派出了一条电缆,并指出该机构正在考虑向反疏远派别发送武器和用品;该电缆专门向国家部门代表提供了通知这些计划(美国参议院,1975年,第18页,第N.1)。

15.中央情报局局长杜勒斯给现场发了一份电报,授权采取行动“用一个亲西方的组织取代卢蒙巴”,并指出,这项政策已经“在主管层面上被国务院看到并批准了”(美国参议院,1975年,第16页)。魏斯曼(1974,p. 89)也提供了美国大使参与秘密行动的证据。

16。引述自中央情报局官员布朗森·特威迪。应该指出的是,参议院的调查发现了艾森豪威尔总统下令或至少知道暗杀行动的一些证据,但这些证据相互矛盾且不确定(美国参议院,1975年,第3章)。

17。应该指出的是,中情局从来没有特别主动,即使是在20世纪70年代政府开放的高峰时期。马德琳·卡布(1982年,p。xv)写下她对刚果危机的研究:“中央情报局。。。这是非常阻碍的。呼吁提供更多信息。。。造成了无休止的延误——最终所有的电缆都被扣留了。发布的几份文件中没有任何信息是在中找不到的纽约时报; 应该注意的是,这些评论与20世纪70年代中期进行的Kalb研究有关。类似地,彼得·怀登(Peter Wyden)在其研究猪湾事件的经历中写道:“中央情报局的官僚机构。。。这项研究也是在20世纪70年代进行的,当时政府的开放程度达到了历史性的高点(Wyden,1979,p。331).
还要注意的是,中情局长期以来一直保持非正式文件特别敏感操作,不存在正式并因此永久豁免披露。据前中央情报局官员约翰·斯托克韦尔(1978,第228N),“由于信息自由法案,该机构越来越多地利用‘软’,‘非官方’或‘方便’的敏感问题的文件系统......这样文件没有在该机构的官员记录系统中注册,因此不能被FOIA [信息自由法]项下透露“。

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大卫·n·吉布斯B1958岁,是亚利桑那大学政治学助理教授,作者第三世界干涉的政治经济学:矿产、金钱和美国在刚果危机中的政策(芝加哥大学出版社,1991年)。他目前正在制定联合国维持和平行动的修正主义账户。

*作者感谢他们的意见的下列人员:托马斯·弗格森,大卫·威尔金斯,迈克尔·沙利文,戴安娜里克斯,戈登塔洛克,迈克尔·沙勒,托马斯Chrisiano,兰多夫Siverson,爱德华·穆勒,艾伦惠廷,威廉·迪克森,蒂姆·基翁,卡里尼德曼,和凯瑟琳·施瓦茨曼。


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