卡罗尔·R·舒斯特的证词 主席先生和委员会成员：
国家安全准备问题副主任金博宝正规网址
国家安全和国际事务司
美国总会计师事务所在
参议院军事委员会审查授予担保的程序和标准的听证会
国防部的审查2000年4月6日
我很高兴今天能在这里讨论我们过去在国防安全局进行的人事安全调查方面的工作。如你所知，国防安全局负责对国防部(DOD)文职和军事人员、顾问和承包商进行背景调查，以获得安全许可。今天，我想谈谈如何决定是否批准或拒绝国防部雇员和承包商的安全许可;总结我们一九九九年十月报告的主要结果;并讨论国防部根据我们的建议采取的行动。我们报告的核心是对1999年1月和2月完成的国防安全局调查样本的完整性和及时性的分析。众议员艾克·斯凯尔顿(Ike Skelton)要求进行这项工作，因为他担心持有安全许可的国防部雇员从事间谍活动。从1982年到1999年9月，被判犯有间谍罪的80人中有68人是国防部雇员。所有这些雇员都经过了人事安全调查，并获得了安全许可。
国防部使用一个分为两部分的过程来确定个人是否应该获得安全许可。第一阶段是人员安全调查，在这一阶段中，国防安全局调查人员确认申请人提供的信息，采访人物推荐人，审查联邦和地方记录中的财务漏洞和犯罪活动。第二阶段是裁决阶段，由国防部八个部门进行。评判员根据许多因素（如任何行为的性质、程度和严重性）权衡有利和不利信息。总的来说，如果有证据表明该个人存在良好的安全风险，则可以批准该许可。
保护敏感的国家安全信息是赋予公务员的最重要职责之一。因此，至关重要的是，只有通过严格背景调查审查的个人才能获得安全许可。不幸的是，我们对国防安全局人员安全调查的评估显示，这些调查在彻底性和及时性方面存在严重失误，这给国家安全带来了风险。我们对530项人员安全调查的详细分析表明，绝大多数不符合进行此类调查的联邦标准。尽管如此，所有被调查的国防部员工都获得了绝密安全许可，尽管国防安全局调查人员并不总是核实诸如居住、公民身份或就业等基本信息。我们还发现，这些调查没有及时完成。在我们进行审查时，国防安全局估计有60万件积压案件等待重新调查。由于这些情况，目前持有安全许可证的国防部240万人员中的一些人可能在未经彻底筛选的情况下处理敏感的国家安全信息。此外，1994年联合安全委员会报告称，由于工人在等待安全许可时无法工作，导致获得安全许可的延误使国防部损失了数十亿美元一些因素，包括1996年至1999年初国防安全局一系列无效的管理改革，导致了这些缺陷。在此期间，国防安全局放松了调查指导，取消了关键的质量控制机制，对其调查人员培训不足，对其案件处理系统的自动化管理不力。此外，国防部助理部长(指挥、控制、通信和情报)在此期间没有有效监督该机构的运作。
国防部对我们关于改进其人员安全调查计划总体管理的建议作出了积极回应。例如，国防部长在根据《联邦经理人财务诚信法案》提交给总统和国会的最新报告中，将该计划指定为关键机构漏洞。该名称应提供额外的可视性，使该部门能够监控纠正已识别问题的进度。此外，国防安全局局长制定了一项战略计划，并正在制定绩效措施，以提高调查工作的质量，恢复了培训和质量控制机制，并制定了一项计划，以解决等待重新调查的大量积压案件。到2000年5月1日，决策支持系统必须向国防部副部长提供一份计划，以增强或取代该机构的自动案件管理系统。然而，我们必须强调，由于问题的广泛性，可能需要几年和数百万美元才能作出所有必要的改进。
在谈到我们关于安全调查过程的调查结果细节之前，我想首先提供国防部目前用于确定个人是否应获得安全许可的过程的背景信息。
安全许可通过两部分流程授予或拒绝
国防部在完成两个相关流程后授予安全许可。第一阶段涉及对个人过去的调查，以获取与确定是否可以委托他或她提供阶级信息有关的信息。第二阶段称为裁决过程，涉及对第一阶段收集的信息进行加权，以确定是否应授予许可。
调查阶段
在第一阶段，所有进行背景调查的联邦部门和机构，包括国防安全局(DSS)和其他机构，如人事管理办公室，和联邦调查局——希望按照总统在1997年批准的联邦调查标准进行调查。为了获得最高机密级别的许可，这些标准要求在以下9个领域进行调查:确认对象的出生日期和地点，确认外国出生的对象及其外国出生的直系亲属的公民身份;确证的教育;核实过去7年的受雇情况，与主管及同事面谈;采访性格推荐人和前配偶;-国家机构利用联邦机构(如联邦调查局)持有的文件和记录，对调查对象和配偶或同居伴侣进行调查;财务审查，包括信用局的检查;当地机构检查犯罪历史记录和其他公共记录，以核实任何涉及该主题的民事或刑事法庭诉讼;以及对该主题的个人采访。
审判阶段
调查完成后，DSS将信息转发给国防部八个审判机构中的一个，然后开始审判阶段。每一个案例都将根据其自身的优点进行判断，关于是否应授予或拒绝安全许可的最终决定是请求许可的特定国防部机构的责任。在作出裁决时，审判人员要考虑13个因素，如个人对美国的忠诚；犯罪和个人行为；以及药物滥用或精神障碍。为了评估安全风险，评判员采用“全人”的方法，他们仔细考虑有利和不利的信息，特别是注意那些减轻过去不利情况的因素。在评价个人行为的不利信息时，评判者应考虑行为的性质、程度和严重性；行为周围的环境，包括知情参与；行为的频率和最近性；行为发生时个人的年龄和成熟度；参与的自愿性；是否存在康复和其他相关行为改变；行为动机；潜在的压力、胁迫、剥削或胁迫；以及持续或复发的可能性。
例如，当考虑一个有吸毒史的人时，在没有近期吸毒证据的情况下成功完成戒毒康复计划将被认为是一个减轻因素。如果在对“整个人”进行评估之后，有大量证据表明该个人是一个很好的安全风险，那么该个人可以获得安全许可，即使调查可能已经发现了重大不利信息。在做出这些决定时，联邦裁决指南指出，“任何有关获取机密信息是否明显符合国家安全的疑问，都将以有利于国家安全的方式予以解决。”
应Ike Skelton代表的要求，我们目前正在评估国防部的裁决计划。我们的工作将包括审查国防部几个审判机构的代表性案例样本，以确定这些机构如何开展工作。作为这项工作的一部分，我们希望能够提供统计信息，说明各种裁决机构授予和拒绝的许可，以及上诉后裁决裁决被推翻的程度。
现在，我将谈谈我们对安全检查过程第一阶段——进行DSS背景调查——的分析结果。
发展支助事务司的调查缺乏必要的资料，而且不合时宜
国防部的人员安全调查计划导致调查未获得联邦标准要求的信息；没有解决调查发现的可能使个人丧失持有安全许可证资格的问题；没有及时完成。该计划的缺陷是由于DSS的一系列无效管理改革以及助理国防部长（指挥、控制、通信和情报）的监督不足造成的。金博宝正规网址
DSS调查不完整
为了确定DSS调查的完整性，我们选择了DSS于1999年1月和2月为四个主要客户完成的530项调查的代表性样本——空军、陆军、海军和国家安全局。4我们的调查结果仅适用于国防部这四个部门进行的调查。然而，由于这些实体在1998财年DSS进行的调查工作中占73%，我们认为我们的调查结果表明了系统性计划的弱点。在我们审查的530起案件中，国防部批准了绝密许可，尽管如此：530起调查中92%的调查存在缺陷，因为它们不包含九个必需调查领域中至少一个领域的信息，77%的调查在两个或更多领域不符合联邦标准。
如图1所示[此处未给出]，我们主要在联邦标准要求进行安全许可调查的九个领域中的六个领域发现了问题。通常，DSS没有确认外国出生的受试者、配偶或家庭成员的居住身份、证实其出生或公民身份、核实其就业情况、采访其性格证明和/或检查当地机构记录。
重要的是，在我们调查的16%的调查中，DSS没有调查与个人先前犯罪史、酗酒和吸毒、经济困难以及调查人员发现的其他问题有关的问题。任何这些问题，如果得到证实，都可能金博宝正规网址阻止个人获得安全许可。特别令人关切的是未能解决与巨额未偿债务和破产有关的问题，因为财务收益一直是个人从事间谍活动的主要原因。以下案例说明了这些失误。对一名从事交叉服务问题的个人进行的再调查显示，该对象的信用报告显示，抵押贷款逾期1万美元，并表明贷款人已开始止赎程序。受试者否认知道此事，调查记录也没有显示DSS通过联系贷款人进一步追查此事。
对被分配到通信部门的个人进行的初步调查显示，受试者的信用报告中存在破产，但调查记录并未显示DSS就此事向受试者提出质疑，也没有进一步尝试解决该问题。对一名电子技术人员进行再调查的记录没有显示DSS试图核实受试者声称是外国军人并拥有外国公民身份。此外，尽管调查文件表明，受试者可能参与枪击另一个人，但我们没有发现证据表明DSS正在追查此事。
不及时的调查造成了代价高昂的延误和积压
DSS调查花费太多时间。国防部各部门和承包商希望调查在90天内完成，以避免代价高昂的延误。尽管如此，我们审查的530项调查中有一半需要204天或更长时间才能完成。1994年，联合安全委员会报告说，在1994财政年度，由于工人在等待安全许可时无法完成工作，因此延迟获得安全许可使国防部损失了数十亿美元。1999年2月，几家承包商的代表向DSS投诉其人员清关所需的时间，指出延误可能影响一些设施有效履行合同和满足成本计划的能力。代表们指出，在他们要求的2236项调查中，有64%（1426项）待决时间超过90天，自1997年以来，有76项调查待决。此外，审判机构官员表示，他们经常根据不完整的调查做出批准或拒绝批准的决定，因为DSS获取缺失信息的时间太长。图2[此处未给出]显示，DSS仅完成了我们审查的530项调查中的4项，其中不到1%的调查在90天内完成，而11%的调查耗时超过1年。
在我们1999年10月完成审查时，大约600000名持有许可证的国防部人员逾期重新调查。5这种积压在很大程度上是由助理国防部长（指挥控制、通信和情报）规定的配额造成的1996年，关于国防部各部门在某一年内可要求的再调查次数。1994年和1999年，联合安全委员会报告说，重新调查初始阶段的延迟会给国家安全带来风险，因为个人持有许可证的时间越长，他们使用关键信息系统的可能性就越大。此外，再调查拖延的时间越长，个人行为变化未被发现的风险就越大。美国国防部目前正在开展多项努力，以减少这一大规模积压案件。众议院国家安全、退伍军人事务和国际关系小组委员会主席要求我们检查美国国防部对其待重新调查积压案件的估计的准确性。我们预计在今年晚些时候报告这项工作的结果。
无效的管理改革和不充分的监督导致调查不足
我们认为，DSS为简化运营而进行的无效管理改革与我们在安全调查中发现的缺陷直接相关。6 1996年至1999年初，DSS在安全政策委员会的建议下放宽了调查要求，取消了关键的调查质量控制机制，没有按照新的联邦调查标准对其工作人员进行充分的培训，并且没有有效地管理新的1亿美元自动化工作的实施。DSS调查缺陷的根本原因是助理国防部长（指挥、控制、通信和情报）的管理监督不足。
DSS放松调查指导
1996年8月至1999年2月期间，发展支助处向其调查人员发出一系列政策函件，放宽了调查规定。其中几封信函赋予调查人员更大的自由裁量权，以决定他们如何达到联邦标准或追查调查问题。金博宝正规网址例如，尽管联邦标准要求提供某一主体的信用信息，但DSS取消了就主体披露的债务与债权人联系的要求。DSS也取消了例行核实有争议的信贷账户的做法。尽管联邦标准要求调查人员获得有关该主题的性格参考资料，但DSS在决定是否从该主题的邻居获得参考资料时给了调查人员“很大的回旋余地”。如果当地司法管辖区收取服务费，DSS也不要求其调查人员让当地机构检查受试者之前的犯罪历史——这是标准中没有规定的例外。这些政策的变化在机构工作人员中引起了很大的混乱。在回应我们对近1300名DSS调查人员和案例分析人员的调查时，59%的调查人员和90%的案例分析人员表示，政策指导让他们对自己要遵循的调查要求感到困惑。
1996年和1998年,，安全政策委员会建议DSS不要采取与联邦调查标准背道而驰的政策。8委员会指出，国防部是制定新标准的全面合作伙伴，计划的行动将破坏联邦政府机构之间实现调查对等的目标，造成侦查工作质量严重恶化，增加安全风险。它说，如果决策支持系统想要改变标准，它应该向专门为此目的设立的董事会提出这种要求。尽管有这一建议，决策支持系统还是采用了宽松的调查指导。
DSS取消了关键的质量控制和培训机制
1996年，发展支援处取消了两项对确保调查工作质素至关重要的质素控制机制，即对已完成的调查及其质素保证部门进行监督覆核。以前，外地监督员在将所有已完成的调查转至发展支助事务总部并提交审判设施作出批准决定之前，会例行审查这些调查。质素保证处每周对已完成的调查样本进行检讨，并就常见的调查问题出版通讯。这两个项目都在DSS的改造努力下被取消，以便将人员转移到调查人员。
对调查人员和案件分析员的联邦标准培训不足也降低了调查质量。在过去3年中，DSS几乎没有提供有关标准的正式培训，国防部解散了提供培训的主要培训机构。因此，我们调查的调查人员中有43%到80%以上表示，他们在各种联邦标准方面的培训不足。图3[此处未给出]显示了调查人员最常提到培训差距的领域。
昂贵的自动化计划一直受到问题的困扰
决策支持系统没有正确计划实施一个新的信息系统，该系统旨在使其人员安全调查案件处理自动化。因此，决策支持系统未能及时处理其调查，发送给外地办事处和审判机构的调查数量急剧减少。自动化系统在实施之前没有进行充分的设计或测试。因此，决策支持系统无法实现能够简化处理的无纸化处理系统，而案件流向调查人员的数量也大大减少。根据决策支持系统官员的说法，国防部可能需要在已经投入1亿美元用于自动化工作的基础上再增加1亿至3亿美元，以建立一个可行的系统。自动化问题也加剧了决策支持系统处理大量积压调查的努力。
我们对调查人员的调查显示，自动化问题对他们的工作量产生了巨大的影响。在1998年10月实施该制度之前，58%的调查人员表示“工作太多”。自该制度实施以来，情况发生了逆转，60%的人表示他们的工作太少。审判设施的工作量也出现了类似的减少。在实施新的自动化系统后，我们检讨的四个设施的调查个案数量下降了37%至67%。
国防部监督不力
我们在DSS调查的完整性和及时性及其自动化工作中发现的问题是由于助理国防部长（指挥、控制、通信和情报）的监督不足。至少4年来，决策支持系统的运作几乎没有副秘书长对其项目进行审查，而副秘书长负责决策支持系统的监督。良好的管理实践需要这样的监督。国防部官员统计，一旦DSS开始其改造工作，它就被允许在大部分情况下自行运作。
国防部正在实施GAO的建议
国防部同意，我们发现的缺陷对人员安全计划和机密信息保护构成潜在风险，并同意对我们的所有建议采取行动。例如，在最近提交给总统和国会的报告中，根据《联邦管理人员财务诚信法》，国防部遵从了我们的建议，将其人员安全调查项目确定为重大内部控制缺陷。这种指定应该提供更多的可视性，使该部能够监测纠正已查明问题的进展情况。另外，国防部助理部长办公室(指挥、控制、通信、情报)也定期与DSS举行会议，讨论我们发现的各种问题，并制定纠正方法。事实上，发展支助事务主任在我们的简报之后甚至在我们完成审查之前就开始采取纠正行动。根据我们的建议，他制定了一项战略计划，并正在制定绩效指标，以指导决策支持系统改进其业务;重新建立关键的质量控制和培训机制;审查了DSS的调查程序，以使其符合联邦调查标准;并采取了几项行动来解决等待重新调查的大量积压案件。此外，他还表示打算改善与安全政策委员会的合作。 DSS has also established three separate teams to assess the problems associated with its automation initiative and established a Program Management Office to serve as the systems operational manager. By May 1, 2000, DSS must provide the Deputy Secretary of Defense a plan to enhance or replace the agency's automated case management system.
司长还成立了一个业务标准和质量委员会，由助理秘书长办公室、决策支持系统和裁决机构的代表组成，讨论处理各种调查和裁决问题的方法，以提高工作质量。我们还建议，只有在所有必要的调查工作完成后，才指示审判机构批准。我们正在对最近判决的案件进行分析，这将有助于了解判决过程是如何运作的。金博宝正规网址
主席先生和委员会成员，我准备的发言到此结束。我很乐意回答您的任何问题。
脚注 1国防部人员：不充分的人员安全调查构成国家安全风险（GAO/NSIAD-00-121999年10月27日）。
2国防部长和中央情报局局长于1993年5月成立了联合安全委员会，以审查安全政策和程序。它在1994年和1999年召开了两次会议并发表了工作报告。ReportsReports
3这些设施是：空军司令部497情报组；陆军中央人员安全检查设施；海军中央审判机构部；国家安全局；国防情报局；参谋长联席会议；华盛顿总部服务部；以及听证会和上诉辩护办公室。
4为了确保我们分析的质量，我们让国防部审查我们用于评估案例完整性的分析工具，让两名GAO工作人员独立审查每个案例，并让受影响的裁决机构审查我们的结果。
5 1997年的《联邦调查标准》要求定期重新调查获得筛选信息的个人。如果在过去5年内未对绝密许可、10年秘密许可和15年机密许可进行再调查，则许可已过时。
发展支助司进行了这些改革，表面上是基于国家绩效评估的再创造努力，该评估呼吁以更低的成本改善政府。
7 DSS案例分析员规划调查范围，将所需工作分配给DSS外地办事处，并确定是否满足所有调查标准，以及是否解决了与批准决定相关的所有问题。金博宝正规网址
8该委员会由10个联邦机构、部门和其他组织的高级代表组成，负责制定美国安全政策、程序和实践的指令。