美国司法部 史蒂文加伦克克莱克尔的备忘录
法律顾问办公室助理律师办公室
华盛顿。D.C. 20530.1999年10月5日
信息安全监督办公室主任出自:Randolph D. Moss
代理助理律师将军
法律顾问办公室RE：ISCAP管辖权通过中央情报总监关于情报来源和方法的分类决策
这个备忘录响应一个请求,我们解决争端机构间安全分类上诉委员会的成员(“ISCAP”)决定是否由中央情报局局长(DCI)的分类信息与情报来源和方法受到实质性审查ISCAP。情报安全监督办公室(“ISOO”)主任和国家档案和记录管理局(“NARA”)总法律顾问认为，DCI的此类决定应经过实质性的ISCAP审查;DCI则持相反的观点。1我们得出结论，DCI的决定受实质性的ISCAP审查。
我。 最高法院承认，总统拥有宪法赋予的权限，可以对涉及国家安全的信息进行分类和控制:
总统…是美国陆军和海军的总司令。美国的常量。、艺术。第二,§2。他有权对涉及国家安全的信息进行分类和控制……主要来自宪法对总统的权力投资，并与任何明确的国会授权完全不同. . . .本法院已确认政府在执行业务过程中向未经授权的人隐瞒国家安全信息具有“强烈利益”. . . .作为行政部门的首脑和总司令，保护这些信息的权力属于总统。
海军部门诉伊根案，484美国518,527（1988）（省略了引文）。根据这一宪法权力，从哈里·杜鲁门开始的几位总统已发布行政命令，以使保护国家安全信息的保密程序正规化。1995年4月17日，克林顿总统发布了目前适用的命令。第12958号行政命令，标题为“机密国家安全信息”，60 Fed Reg. 19825(1995)(“该命令”)，“规定一个对国家安全信息进行分类、保护和解密的统一系统。”ID。序言。目前的争端涉及该命令中关于信息解密的规定，并授权ISCAP审查某些解密决定。
该命令规定资料可解密2通过三种不同机制中的一种——“自动解密”、“系统解密审查”或“强制解密审查”。订单的自动解密规定需要解密”中包含的所有机密信息记录(1)超过25岁,和(2)确定标题下有永久的历史价值44岁的美国代码,”“是否记录了。”ID。§3.4（a）。3.机构负责人可以免除某些信息的自动解密，包括那些一旦公布，
应该期待……披露机密情报来源的身份，或披露有关情报来源的应用或方法的信息，或在未经授权披露情报来源将明显损害美国国家安全利益的情况下披露情报来源的身份。
ID。§3.4 (b) (l)。行使这一豁免权力的机构负责人必须以ISCAP执行秘书的身份将该机构拟豁免的信息通知ISOO主任，“除了机密人力资源或人力情报资源的身份外，(必须提供)信息解密的具体日期或事件。”ID。，§3.4（d）（3）。ISCAP“可以指导原子能机构不豁免这些信息或在早些时候将其拒绝，”而原子能机构可以向总统提出任何此类指示。Id。但是，“豁免自动披露”的资料应持续受强制性和系统的解放审查规定的“订单”。ID。§3.4 (f)。该订单系统的解放审查条款要求各机构“建立和开展系统解放审查计划”，该审查优先考虑了根据订单所设定的信息安全政策咨询委员会的建议，或者研究员兴趣的程度审查后的信息和解密的可能性。ID。§3.5 (a)。本程序适用于“根据第3.4节免于自动解密的历史价值记录”。ID。DCI被授权建立特殊程序，对“有关……的信息”进行系统审查。情报来源和方法。”ID。§3.5（c）。
根据该命令的强制解密审查条款，每个机构负责人必须制定程序“处理对机密信息的强制审查请求”。ID。§3.6 (d)。第3.6(a)条规定
[e]除下文(b)段规定外，所有根据本次订单或前任订单分类的信息应当审查原始机构的审查：（1）审查请求描述了包含足够特异性的文件或材料，以使原子能机构能够找到该机构的信息合理的努力;（2）该信息不豁免中央情报局信息法根据中央智能局的搜查和审查;（3）该资料尚未在过去两年内进行审查。
ID。§3.6 (a)。(强调)。第3.6(b)条免除了由现任总统、现任总统的白宫工作人员、总统执行办公室内仅为现任总统提供咨询或协助的实体以及现任总统任命的任何委员会、委员会或董事会提供的强制解密审查信息。Id。§3.6 (b)。每个机构为处理强制性解密请求而制定的程序必须提供行政上诉的手段，以及通知请求方“有权就机构的最终决定向[ISCAP]提出上诉”。ID。§3.6 (d)。该命令允许DCI、国防部长和档案保管员对特定类型的信息制定“特殊审查程序”;与此相关的是，DCI可以建立这样的程序，“用于审查与……有关的信息”。情报来源和方法。”ID。§3.6（e）。最后，该命令设立ISCAP的“唯一目的是建议和协助总统履行其宪法和酌情权，以保护美国的国家安全”。ID。§5.4 (e)。国防部长和国家,司法部长,DCI,档案管理员和总统国家安全事务助理必须各自任命一名高级代表作为ISCAP成员和总统选择这样一个代表作为ISCAP的椅子上。ID。§5.4（a）（l）。ISCAP有权根据挑战分类决策的人决定上诉;按照本次命令第3.4节中提供的“批准，拒绝，拒绝或修改原子能机构豁免”;并“根据本次订单第3.6条提出了要求强制性解密审查请求的人员或实体的上诉。”ID。§5.4（b）。ISCAP的决定可能会向总统提出上诉。ID。§5.4（d）。
在1999年3月9日写给司法部长、国务卿和国防部长以及总统国家安全事务助理的备忘录中，DCI质疑ISCAP对DCI拒绝解密强制披露审查程序要求的某些文件的决定的合理性进行审查的权力。DCI于6点首次提交。DCI承认，他的分类决定通常受到ISCAP的实质性和程序性审查，但他辩称，他的有关保护情报来源和方法的分类决定实质上是“在ISCAP之前产生的分类决定上诉的背景下的结论性的”。ID。在1.根据DCI，“ISCAP可能不会替代其对DCI的判断，以便决定是否有必要保护特定智能来源和来自未经授权的披露的方法，或是否在什么情况下潜在披露授权。“ID。在25岁。根据这一观点，ISCAP仅限于涉及情报来源和方法的上诉，以“确定DCI是否确实做出了有争议的保护决定”。ID。27岁。ISOO和NARA强烈反对这些观点。
2 DCI辩称，在命令中，总统“授予了宪法赋予他的有关情报来源和方法分类的权力……并没有将该权力下放给ISCAP。”DCI回复1。DCI将这一论点建立在三个命题之上。首先，他指出，根据1947年修订的《国家安全法》(National Security Act of 1947)， 50 U.S.C.§401(简称“NSA”)，他拥有“独特的广泛权力来保护情报来源和方法不受未经授权的泄露”。DCI在1。其次，DCI认为，由于自杜鲁门以来的每一位总统都承认并依赖DCI的广泛权力，而且由于没有哪位总统对这种权力设限，因此该命令中必须明确表明克林顿总统有意削弱这种权力。ID。在11。第三，DCI声称，该命令没有包含此类明确的指示，而是明确确认他保护情报来源和方法的唯一权力，声明该命令不“取代由…第6.1 (a)条，并“不限制[]对任何信息的保护……(国家安全局)。”id。§6.1 (c)。事实上，DCI表示，如果该命令不承认并尊重其保护情报信息和来源的广泛权力，则“将违反NSA的规定”。DCI首次提交于25。
一个。 我们认为，订单的语言正好丧失任何援助，总统已授权关于关于涉及智力来源和方法的信息的DCI未经审议的自由裁量权，而总统已豁免由ISCAP的实质性审查中的这些决定。相反，该命令清楚地说明所有DCI解放决策，包括涉及情报来源和方法信息的决定，都符合实质性的ISCAP审查。
与其开出“a”的目的一致制服“命令，序言(重点补充)，该命令要求自动解密”所有记录中包含的机密信息:(1)超过25年的历史，(2)根据《美国法典》第44条被确定具有永久历史价值，"无论这些记录是否经过审查。"ID。§3.4(a)(强调已加)。简单地说，这一要求延伸到情报来源和方法的信息。此外，第3.4(b)(l)条确认了这一简单易懂的解读，该条款允许机构主管豁免自动解密要求的信息，如果这些信息被发布，会揭示“机密情报来源的身份”、“情报来源或方法的应用”或“情报来源的身份”。ID。§3.4 (b) (l)。自动解密条款的通知要求也同样证实了这一点，该条款要求豁免机构提供豁免信息解密的具体日期或事件，“但机密人力资源或人力情报资源的身份除外”。ID。§3.4 (d)(3)。
该命令进一步规定，任何免于自动解密的信息“仍应遵守本命令的强制性和系统性解密审查条款”。ID。§3.4 (f)。前一条规定专门允许DCI建立“有关的信息的特殊程序”。。情报来源或方法，“id。§3.6(e)，但不得免除对此类信息的强制解密审查。相反，该命令要求对“本命令或前任命令下的所有机密信息”进行审查，但有两个特殊例外:(1)由现任总统、总统的白宫工作人员、总统执行办公室内专门为现任总统提供咨询或协助的实体，或由现任总统任命的任何委员会、委员会或董事会提供的信息，(2)根据《中央情报局信息法》(“CIAIA”)免于搜索和审查的信息。ID。§3.6(a)-(b)(强调加)。这两个例外的详细说明——其中一个豁免审查某些由中央情报局(“CIA”)本身产生的信息4- 排除对与智能来源的所有信息的识别额外暗示的例外，以及由同一代理机构的方法。
顺序同样明确表示ISCAP在根据该命令的强制性解密审查规定寻求这些信息时，ISCAP有关于CIA发起信息的正确分类的决定，审查有关情报资源和方法的适当分类。第5.4（b）（b）（3）条授权为“根据本次订单第3.6条提出了提出了强制性解密审查请求的人员或实体的上诉”。ID。,§5.4 (b)(3)。简单地说，这一规定适用于所有根据第3.6节提出的上诉，对DCI拒绝解密情报来源和方法的决定提出的上诉也不例外。事实上，承认默示的例外完全不符合该命令的结构，该命令要求对此类信息进行强制性解密审查(受制于某些有限的例外)，要求每个机构通知请求者，他们有权对强制性解密审查决定提出上诉，ISCAP。然后授权ISCAP对这类决定作出上诉。
此外，该命令第5.4(b)(2)条确认ISCAP有权审查DCI涉及情报来源和方法的解密决定。该条款授权ISCAP“按照第3.4节的规定批准、拒绝或修改机构对自动解密的豁免”，id。第5.4(b)(2)条无可争议地赋予ISCAP管辖权，对DCI的决定进行实质性审查，使有关“情报来源或方法的应用”或“人力情报来源的识别”的信息免于自动解密。看到id。,§3.4 (b) (l);另请参阅id。第3.4(d)(3)条(ISCAP可指示机构“不得在[该机构]建议的日期之前对该信息进行豁免或解密”)。ISCAP对DCI豁免自动解密的情报来源和方法的决定的明确管辖权支持了以下结论:当根据强制解密条款要求，ISCAP有权对DCI关于相同信息的决定进行复审。
B。 尽管有上述规定，DCI认为命令的两项节约规定必然会从ISCAP的管辖范围中分离出DCI需要在NSA保护的所有“来源和方法”信息。储蓄条款分别规定:“[n]此顺序的任何东西均应取代…(国家安全局)。”id。第6.1条(a)款规定，“[n]本命令中的任何内容都限制了……(国家安全局)。”ID。,§6.1 (c)。我们不相信这种语言能够承担DCI所赋予它的解释重量。该命令的许多条款明确规定，除根据CIAIA豁免的信息外，有关情报来源和方法的信息须接受强制解密审查，ISCAP有权审查此类解密决定的实质内容。相比之下，该命令的节约规定没有提到“情报来源和方法”或ISCAP的上诉管辖权。这两项规定都无意对该命令的要求提出任何例外，更不用说提出一项例外，以确定ISCAP审查一项分类决定的实质内容的管辖权，而不是该决定的程序基础。鉴于该命令对ISCAP权威的明确表述，只有当该命令的其他明确要求与NSA的要求完全冲突时，我们才会推断出这种详尽的例外。然而，这里不存在这种冲突，因为在ISCAP审查后披露的情报来源和方法不能是国安局意义上的“未经授权的”披露，也不限制国安局提供此类信息的保护。美国国家安全局规定，局长“应……保护情报来源和方法未经授权的披露。”50 U.S.C.§403-3(c)(6)(增刊II 1996)(重点增加)。正如DCI所强调的，这种法定权力无疑是广泛的。然而，事实仍然是，决定对涉及国家安全的信息进行分类是总统行使宪法赋予的独立权力，以控制对这些信息的访问。昔日美国第484号，第527号。如果总统认为有关情报来源和方法的信息不应保密，那么这些信息的披露就不是国安局定义的“未经授权”。5
总统设立ISCAP的明确目的是“为[他]行使宪法赋予他的自由裁量权以保护美国国家安全提供建议和协助”。秩序,§5.4 (e)。ISCAP的裁决构成对总统的建议，即机构的解密决定与其保密标准不一致，并可能导致在相同标准下应披露的信息被隐瞒。当然，DCI可以对ISCAP的裁决向总统提出上诉。ID。，§5.4（d）。因此，根据订单，关于是否披露和披露或拒绝与总统撤销的最终决定;或者，在没有上诉的情况下，ISCAP作为他的代表。
简而言之，由于总统可能会覆盖DCI的意见并授权披露与情报来源和方法有关的信息，任何披露这些信息，这些信息来自总统决定秉承ISCAP裁决，在意义上不是“未经授权”of the NSA, 50 U.S.C. § 403-3(c)(6), and thus cannot "supersede" any requirements of that statute. Similarly, any declassification or disclosure of such information that results from presidential affirmation of an ISCAP ruling does not "limit[] the protection" otherwise afforded such information: under the NSA, such information enjoys only the level of protection that the President, in the discharge of his constitutional duties, believes such information deserves. Moreover, because the President has authorized ISCAP to act as his delegee regarding classification decisions, an ISCAP declassification decision that the DCI does not appeal has the same significance, for purposes of the NSA, as a decision made by the President himself, and likewise does not "limit[]" or "supersede" the protections and requirements of the NSA, or result in an "unauthorized" disclosure within the meaning of that statute. The Order's two savings provisions thus provide no basis for departing from the plain language of the Order, which authorizes ISCAP to review the substance of DCI decisions concerning the classification of information pertaining to intelligence sources and methods, and recognition of ISCAP's authority in no way contravenes the requirements of the NSA.6
DCI提出了两个进一步的论点来支持司法例外。引用最高法院的判决中央情报局诉西姆斯、471 U.S. 159(1985)和海军部门诉伊根案， DCI认为，该命令应被解释为要求ISCAP尊重他关于保护情报来源和方法的判断，因为他是行政部门在这类问题上最博学的专家。DCI回复5-6;另请参阅id。在6ñ。5（注意到大多数ISCAP代理商没有编程，有智力活动的工作经验，并根本没有智力专业人士）。但是，在履行其保护国家安全的宪法职责时，总统可能会在认为适当的情况下寻求其他行政部门的建议和协助。订单的语言明确表示，在建立ISCAP时，总统恰恰是这样做的;DCI认为他的观点应该在其他部门的意见中获得最初，为忽视总统以该命令表达的违反判决提供了基础。7
最后，DCI辩称，该命令不能解读为授予ISCAP对涉及情报来源和方法的信息分类的管辖权，因为这样的解读将要求总统在ISCAP否决DCI的每一个案件中听取和决定上诉。ID。在8。事实上，DCI声称这样的审查将带来沉重负担的说法似乎没有什么依据。目前的争端是在该命令生效近四年后才出现的，只涉及三份文件。DCI首次提交于4。此外，DCI自己也指出，“有关情报来源和方法的分类的决定只占ISCAP之前所有问题中相对很小的一部分。”金博宝正规网址ID。在28日。然而，无论这一负担的性质如何，这都是一个总统通过骑士团的语言选择来承担的。如果他认为DCI的上诉审查对他的时间和精力构成了不适当的负担，他当然可以自由地改变他的政策。但是，除非总统这样做，否则该责任不构成无视命令明文规定的依据，也不构成ISCAP对所有强制复审解密决定的上诉的例外。8.
当然，无论是问题，无论是否存在对这一争议的上诉中发出的信息，仍然会归类。我们只解决ISCAP的权威来决定这个问题。
笔记 1.关于这一意见的最初请求是由ISOO主任提出的。看到国际ISOO主任史蒂文·加芬克尔写给司法部长珍妮特·雷诺的信(1999年3月23日)。NARA总法律顾问随后也提出了这项请求。看到写给法律顾问办公室代理助理总检察长Randolph D. Moss的NARA总法律顾问Gary M. Stern的信(1999年6月8日)。DCI于1999年5月14日提交了一份其法律立场的声明。看到来自Randolph D. Moss的罗伯夫M. McAMARA，JR.，总法律顾问，中央情报局（1999年5月14日）（“DCI初步提交”）。ISOO和NARA提交了对DCI声明的答复。看到给法律顾问办公室特别顾问Paul P. Colborn的备忘录，来自Steven Garfinkel(1999年6月8日);给司法部法律顾问办公室的法律备忘录，由Gary M. Stern(1999年6月8日)。DCI随后回复了这些回复。看到Robert M. McNamara, Jr.的回复备忘录(1999年6月28日)(DCI的回复)。
2.订单定义“解密”作为“从分类信息到未分类信息的信息状态的授权变更”。ID。§3.1 (a)。
3.订单规定了这种自动解剖要在此自动解剖中发生“自此订单之日起5年内。”ID。§3.4（a）。此后，信息自动解密“从原始分类之日起不超过25年”。ID。
4.CIAIA的(a)和(b)小节为NSA增加了第七条。看到酒吧。L. 98-477，§2,98统计数据。2209,2209（1984）。NSA的标题允许DCI免除CIA的“运营文件”的搜索，审查，发布或披露，这些“运营文件”被定义为包括在其他方面包括“文件的档案，其中涉及...智力或安全联络安排或与外国政府的信息交流“;通过科学和技术系统收集外国情报或抵制的手段的“科学和技术的档案”;和“人事安全办公室档案”，这些调查确定了潜在的外国情报或违反议题来源的适用性。“50 U.S.C.§431（b）（1994年＆supp。I 1995）。但是，CIAIA豁免不适用于传播信息的唯一存储库的文件; to files that contain information derived or disseminated from operational files; or to records from operational files that are disseminated or referred to in non-exempt files.ID。§431(b)、(d)(l)和(d)(3)(1994和Supp. I 1995)。我们假定本次争议中的三份文件在NSA第701条的意义上不能作为“操作文件”免于审查。
5.这一结论得到了一个事实的支持，即国家安全局的语言，DCI所依赖的“源于杜鲁门总统的指令，1946年1月22日，第11号联邦储备委员会第1337号，在那里他建立了……ClA的前辈。”中央情报局诉西姆斯，471美国159,172（1985年）。因此，大会旨在授予DCI的法定义务，就像其行政前任一样，有助于总统的权力。事实上，假设否则会对NSA的合宪性提出严重担忧。允许DCI的建设允许揭示总统认为应该披露的国家安全信息的发布似乎与第II条所体现的判断相冲突，即行政部门，所有权力国防和外交事务的事务归属于总统担任首席执行官和总司令。此外，总统必须在履行国家安全信息时留住授权，以履行其宪法指定职责所必需的程度。
6.此外，对储蓄条款的这种解读并不像DCI所说的那样使它们“毫无意义”。DCI 5点回复。由于该命令和国家安全局除了对资料进行保密和解密外，还涉及多个主题，起诉人有理由担心该命令中意外出现的歧义可能会导致该命令与国家安全局之间的意外冲突。节约规定规定，在这种情况下，必须选择一种避免冲突的秩序结构，而不是一种造成冲突的秩序结构。然而，本解释规则不适用于本命令的规定明确且与国家安全局的要求不冲突的地方。
7. DCI依赖模拟人生和昔日因此,放错了地方。在这两起案件中，法院都是基于这样一种假设来解释法规的:即国会不可能有意授权司法或行政裁决人员对负责保护机密信息的行政机构或部门做出的安全决定进行事后猜测。模拟人生， 471美国，168-73(解释信息自由法);昔日，484美国529-30（制约1978年的公务员改革法案）。然而，国会的意图在这里是无关紧要的，我们正在制约总统行使其独立宪法权威以保护分类信息的命令。
8.[中央情报局否认发布脚注8]