格雷戈里·c·Kunkle
《社会中的技术》，第17卷，第2期，第175-196页，1995年
摘要：最近对技术评估办公室（OTA）的反对再次引起了人们对该办公室首次提出时提出的关注。当时和现在一样，国会议员担心在线旅行社可能会重复其他机构的职能。虽然技术评估的最初概念是出于更好地控制技术对环境的负面影响的愿望，但建立OTA的最重要因素是国会希望获得独立于行政部门的技术建议。因此，国会保留了相当严格的控制，使得OTA更像是一个响应国会要求的信息机构，而不是一个独立的预警或技术监测机制。回顾其历史发展可以表明，对该机构施加进一步限制将破坏最初评估概念的最后残余，而取消该办公室将对未来的行政立法关系产生影响。
作为与美国签订的合同中概述的更大目标的一部分，共和党领导人宣布他们打算取消国会技术评估办公室（OTA）。[1]为了减少开支和精简联邦政府，参议院共和党政策委员会赞成取消该办公室，辩称“国会研究服务机构可能承担许多职责。”[2]但这种威胁并不新鲜，当前在线旅行社批评者提出的问题与20世纪60年代末和70年代初首次提出在线旅行社的担忧惊人地相似。对早期关注的回应对该办公室后来的历史至关重要，甚至限制了它现在对再次提出的相同指控作出回应的方式。金博宝正规网址
OTA的起源
OTA由国会法案建立，并于1972年10月由尼克松总统签署法律，但其历史具有更深的根源。该组织的想法在一段时间内出现了由超音速运输（SST）和反弹道导弹（ABM）争议和20世纪70年代和20世纪70年代的紧密相关的蓬勃发展环境问题的技术修正主义。虽然办公室经常在这种情况下讨论，但其起源也深入陷入联邦政府的执行和立法分支系统之间的紧张局势。为应对管理越来越多的科技预算问题以及科技奴役行政机关立法监督的伴随困难，国会成员在20世纪60年代初开始呼吁更好的技术咨询。
到1962年，国会已经开始采取行动，通过对总统执行办公室的科学和技术办公室进行法定变更，使总统的科学顾问更容易被国会获得，从而改善其收到的信息。但人们始终认为，国会需要更多更好的建议。1961年5月25日，肯尼迪总统承诺在十年内将人类送上月球，这使得众议院科学与航天委员会的任务的重要性和范围大大增加。该委员会主席、来自加州的民主党人米勒(George Miller)对国会缺乏评估科学和技术复杂性的能力表示担忧。在20世纪60年代反复出现的主题中，米勒说:
我们关心的是是否有仓促的决定传给我们，但我们的困难之一是如何评估这些决定。我们必须在很大程度上依靠信仰。我们不是科学家…[但]我想说，在我们的政府体系中，我们有责任。我们不是政府行政部门的橡皮图章……[W]我们认识到我们对人民的责任和作出一些独立判断的必要性……[但是]我们没有政府行政部门所拥有的设施和资源
两党议员都有同样的担忧。米勒的言论立即引起了宾夕法尼亚州共和党众议员詹姆斯·g·富尔顿(James G. Fulton)的回应。富尔顿评论依赖的缺点的预算,这是行政部门的一部分,信息,评论”有缺陷…没有科学的评价或判断,程序之间或一个特定项目的价值……我们需要好的建议。”[4]
着眼于加强国会对联邦科学技术计划的科学监督，并更“有效地选择和实施研究和发展政策”，科学和航天委员会成立了一个科学、研究和发展小组委员会，主席是来自康涅狄格州的民主党众议员埃米利奥·达达里奥。新成立的小组委员会负责确定“为了有效地监督项目并以知识渊博的方式立法”，国会需要什么样的建议，并调查“向国会提供的科学建议的可用来源，以及如何有效地使用这些建议”。为此，从1963年10月开始，达达里奥小组委员会举行听证会，著名科学家和政府官员在听证会上作证。
第一个出现在小组委员会面前的人是美国国家科学院(National Academy of Sciences)院长弗雷德里克·塞茨(Frederick Seitz)博士。达达里奥的开场白表明了国会对政府不同部门可获得的技术建议不平衡的担忧。正如他对塞茨所说，“很明显，从一开始，国家科学院就与行政部门有着密切的关系，但与国会却没有这样的关系。
为了回应这种对更好建议的渴望，早在1963年，国会议员就提出了旨在加强国会在科学和技术方面能力的立法，强调必须根据行政部门的优势来这样做。1963年7月，阿拉斯加州民主党参议员爱德华·l·巴特利特(Edward L. Bartlett)在参议院发表讲话后，于8月13日提出一项法案，“在政府的立法部门设立一个国会科学技术办公室”。尽管该法案被提交给了委员会，而且从未付诸表决，但巴特利特的评论说明了人们的普遍关注。
科学革命进行得越来越快……总统在为政府承担的这些庞大的科学项目请求授权时，……向他提供了科学界的建议和建议。但国会没有这样的帮助……没有独立科学智慧和建议的来源。国会专家咨询委员会往往依赖于构思该计划的科学家的证词，如果该计划得到授权和拨款，这些科学家将花费这笔钱。
对于巴特利特来说，结论是“作为一个身体的国会必须用一致性和理解的技术事项立法。”[8]
国会议员也一再指出，他们的劣势在于没有接受过正式的科学培训。例如，科学、研究和发展小组委员会的资深共和党人查尔斯·莫舍(Charles Mosher)在1966年的一次采访中指出，“很明显，我们与大多数委员会的成员处于不同的位置，他们处理的课题是整个人类都有一些经验的。”事实上，在提到委员会成员、密歇根民主党人韦斯顿·维维安博士(Weston Vivian)时，他指出，“维维安博士有工程背景，是个例外;他调查专家证人的方式对我来说是一种启示
为了使国会具备抵御行政部门优势的能力，科学、研究和发展小组委员会在20世纪60年代中期制定了议程。在委员会举行的第一轮听证会上，总统科学顾问杰罗姆·威斯纳（Jerome Wiesner）指出，国会有必要改进其科学和技术建议能力，特别是将国会资源与总统可用的资源进行比较：“我认为我们已经超出了国会处理行政人员正在做的事情的能力，我认为这是你很可能希望在你的这项研究中处理的事情。”达达里奥主席接受了威斯纳的讲话，并向他保证，他的委员会将研究建立一个机制的必要性，以提高国会提供科学和技术咨询的能力。
从第一次听证会开始，建立独立的国会咨询机制的想法就成为小组委员会活动的焦点。指导小组委员会处理这个问题的最关键因素之一是1964年完成的一项工作人员研究报告中所表示的结论，该报告适当地题为“向大会提供科学和技术咨询:需要和来源”。该报告在开头一段中指出，“在过去几年里，国会越来越关注在科学或技术性质的主题上获取足够的信息和建议的问题。”然后，重申了其他人的担忧，它继续观察，推动这个问题的一个主要理由是，越来越大的联邦预算的比例用于研究和发展的资金立法和行政部门之间的紧张关系问题构成了本研究的强烈基调。例如，在他们评估这个问题的最初努力中，“很明显，国会建议问题的一个重要方面集中在建立一个训练有素的科学家或技术人员的机构，主要(如果不是唯一)对国会作出反应的相对价值上。”虽然研究没有发现关于应该建立何种类型的咨询系统的共识，但从他们的研究结果可以清楚地看到，建立某种独立于行政部门的机制的必要性是至关重要的。
然而，该研究建议更好地利用现有资源，如国家科学院和新成立的国家工程院，通过增加受过技术培训的人员，加强委员会工作人员和立法参考服务，而不是建议设立一个新的机构，并继续调查国会委员会对建议的需求。尽管当时没有就咨询问题采取大胆行动，但这一问题并没有消失。但在这一关头，另一个令人关切的领域变得至关重要。达达里奥和小组委员会越来越关注技术与环境之间的关系，这反映了美国普遍存在的更广泛的趋势。正是出于这些担忧，“技术评估”（TA）的最初概念应运而生。
事实上，在它的下一个主要报告中，TA成为了达达里奥小组委员会的主要关注这一概念虽然与改进国会建议的努力有关，但它的起源与小组委员会主席的特殊利益有关。很明显，达达里奥有更多的想法，而且确实有更多的小组委员会的任务，而不仅仅是改善向国会提供的科学和技术建议。除了为协调大会的科学和技术资料而设立的小组委员会之外，还设立了科学、研究和发展小组委员会，以便在指导科学和技术发展方面发挥更大的作用。事实上，在小组委员会1963年以来的第一次报告“宗旨声明”中，达达里奥主席概述了他对小组委员会作用的看法:
150年来，美国可以而且确实主要依靠其人民的聪明才智、工业、独立性和开拓性……然后情况……发生了根本性的变化……新的需求是技术。但国会……发现自己直面当前技术革命所产生的许多社会、政治和经济副作用……国会长期以来一直在推动科学[但是]……随着进步，不可避免地出现了严重的问题……事实上，有些人认为，飞速发展的技术革命正威胁着培养它所需的人才数量，以及用某种程度的智慧规划和指导它的进程所需的时间
因此，从一开始，达达里奥就对调节或指导技术革命感兴趣。小组委员会议程的演变，从协调国会信息到评估技术的影响，反映了达达里奥对技术作为一种需要更自觉管理的力量的关注。
然而，达达里奥不能被描述为在20世纪60年代愈演愈烈的反技术运动中席卷的勒德分子。相反，他认为更多地使用科学和技术是必要的。如果说有什么不同的话，那就是他似乎更愿意接受技术修复的想法，而不是阻碍技术发展。达达里奥认为，对科学的支持是必要的，因为“如果我们要在改善公民生活方面取得任何实际进展，就必须在所有科学领域获得新的基础知识。”然而，他越来越担心技术进步的负面影响，特别是恶化的环境。
这种担忧促使达达里奥带领他的小组委员会开始探索为国会建立TA机制的可能性，这一想法首次于1966年宣布在几次听证会和委托报告之后，立法于1970年准备就绪。ReportsReports1970年4月，达达里奥在众议院提出了第17046号决议:
议长先生，也许当今世界上最强大的善与恶的力量就是技术。人类的命运在很大程度上取决于我们如何看待科学及其女仆——技术。这不是一个孤立的观点。美国绝大多数最有思想、受过最好教育的人都持有这种观点。
然后，在陈述了技术的价值取决于“人们如何处理它”之后，他继续描述了它的影响。“几乎没有一种现存的重大疾病不能在某种程度上追溯到技术应用，”他辩称，然后补充说，“也没有一种解决方案不是，至少在一定程度上，依靠更好的管理和使用技术。”他认为有必要让助教更好地管理技术和环境，“目前最明显的例子是环境....直到我们真正理解了技术——如何以及何时应用它;我们将永远无法克服困扰我们的许多复杂的困难。”达里奥继续TA定义为“评估现有的影响,和发展新技术在社会…评估理想和这种技术带来的不良后果……换句话说……给我们更好地预测短期和长期机制势technology-good和坏。”[17]
尽管该法案于1970年提出，但直到1972年才获得规则委员会的批准，与此同时，委员会进一步完善了该措施。由于对TA的怀疑和指控变得更加令人生畏，该法案的道路变得崎岖不平。这种反应的迹象在早期的委员会听证会上很明显。
政府权力和对私营企业的控制显然是TA能力所固有的因素，但这并没有得到普遍的赞赏。加州大学圣地亚哥分校(University of California at San Diego)经济学教授拉里·e·拉夫(Larry E. Ruff)提供的证词，是小组委员会应该听到的一些最令人不安的证词。作为一个毫不掩饰地相信市场力量可以解决技术问题的人，Ruff对助教概念的“微观管理”性质持怀疑态度。Ruff不能“让上述类型的TA是一个有用甚至无害的练习，或者确实是可能的假设不受质疑地通过。”
对他来说，“世界，特别是人类社会，太复杂和相互关联了，任何人或任何委员会都无法确定技术的直接和衍生影响，即使是在过去。”Ruff说，“为了解决我们的环境问题，我们不需要这种类型的专家评估或评估。相反，你应该努力提供市场所缺乏的东西……让每个污染者付费。”
拉夫的声明是对TA敌意日益增长的症状，因为人们认为TA的真正含义是对技术的监管。批评政府干预创新过程的人士开始嘲笑这一概念为“技术逮捕”和“技术骚扰”。冠军的无拘无束的技术创新,尤其是工业领导人担心“骚扰的歇斯底里,几乎没有民主科学非利士人,主要从险恶的政治光谱,”虽然有些甚至声称“助教可以颠覆民主的原则的核心。“[19]
达达里奥对有关TA将成为拉夫和其他人描述的那种吹毛求疵的监管活动的说法做出了相当激烈的回应。对于TA实际上是伪装的监管的指控，达达里奥强调了它将向国会提供的信息的价值:
我认为我们有一个问题是,你看到评估作为另一种形式的规则和规定,,如果你是来检查评估研究和思考它的委员会,正是我们不打算做……国会必须有能力认识到复杂的科学和技术风险的影响，以便能够制定一个有效的计划。
(委员会)没有说它是调节每一个gadget归结,而是考虑的非常复杂的机制参与国会程序的目的能够评估这些程序如何工作比过去更好。[20]
因此，达达里奥和他的同事小心谨慎地传达出TA是监管的印象，转而开始关注为国会提供独立技术评估机构的信息价值。
1970年5月下旬，在为立法征集证词的最后一组听证会上，密苏里州民主党人詹姆斯·辛明顿在他的开场白中把拟议中的在线游说机构置于行政立法权力斗争的中间位置。
今天，国会面前有一项法案，由本小组委员会主席达达里奥和莫舍先生起草和介绍……该法案将设立一个TA办公室，为国会服务……因为很明显，作为一个机构，我们就是国会，过去在这一领域中，他们严重缺乏信息，缺乏足够的指导，无法做出真正有用和明智的决策。我们倾向于简单地接受政府的倡议，这些倡议本身可能不时被匆忙或不准确地推广
达达里奥也开始强调OTA机构的这一方面，认为拟议的OTA将解决独立建议的需要，以及环境问题。金博宝正规网址他接着强调了在线旅行社在纠正联邦权力不平衡方面所扮演的角色。这是他迄今为止在这个问题上最强硬的措辞，或许是在为众议院的立法斗争做准备，他说，
自1963年以来，小组委员会的大部分工作都是与外部团体一起为国会开发信息和建议渠道。我们已经认识到，重要的是需要发展独立的手段，为大会获取必要和相关的技术信息，而不必几乎完全依赖行政部门。在我看来，只有具备这种能力，国会才能确保其在我们的联邦结构中发挥平等的作用
建立在线旅行社
众议院规则委员会最终在1972年初批准了该法案。更名为第10243号决议后，1972年2月8日众议院开始辩论。虽然助教概念的拥护者不得不继续在委员会工作过程中应对监管的幽灵，但一个新的反对意见出现了。国会议员们对将权力移交给一个新的外部组织十分谨慎，他们一直以来都对司法权问题心存嫉妒，担心这个拟议中的职位可能会侵犯他们的权力。俄亥俄州保守派共和党众议员、规则委员会成员德尔伯特·拉塔(Delbert Latta)立即质疑该办公室的决策权力，他说:
报告内容如下：“该办公室将由一个名为TA董事会的决策机构组成。”实际上，“决策机构”用词不当，因为实际上它不会是真正意义上的决策机构，但它只被允许制定自己的规则。它将为国会工作，而不是为它制定政策
科学、研究和发展小组委员会的新主席、乔治亚州民主党人约翰·戴维斯(John Davis)在达达里奥离开众议院去竞选康涅狄格州州长(未获成功)后接管了这项立法的责任，他迅速打消了拉塔和该委员会的疑虑:
我同意来自俄亥俄州的绅士。他绝对是正确的。也许“政策制定”是一种不幸的单词选择。当然，没有考虑在国会方面有任何政策制定能力。
然后开始了一般性辩论，戴维斯迅速将在线旅行社置于纠正各部门之间失衡的角色:“值得注意的是，该法案旨在为国会提供信息援助，而不是为行政部门。OTA将受国会任何委员会的支配，但它不会，”他向成员们保证，“承担任何国会职能——监督、调查或其他。它将完全以一种补充方式发挥作用。”
来自俄亥俄州的查尔斯·莫舍(Charles Mosher)是科学、研究与发展小组委员会(Science, Research and Development subcommittee)的资深少数党成员，他站在共和党一边，为该办公室辩护称，巩固国会的立场至关重要:
常常,我们在国会飞行失明或至少在黑暗中多是必要的或好以至于我们不能获得比我们现在有更好的信息和建议,更确定我们做什么当我们做出决定,涉及到新技术的使用。
在提到国会的缺陷时，他恳求道，
主席先生，让我们面对这个问题，我们在国会中经常被行政机构的专门知识在人员和武器方面超过。我们迫切需要一个更强有力的专业咨询和信息来源，对我们更直接和完全负责，并对我们自己的委员会的要求作出反应，以便在执行机构中更接近这些资源。
Mosher接着解释说，与国会图书馆不同，OTA将不受个别成员请求的约束，而只受委员会请求的约束，因为“OTA签订的研究和报告通常范围更大、更全面，适用于委员会面前的重大技术决策。”然后，他提出了它的自主性问题，并解释说，技术评估办公室将“只为国会执行工作人员的工作”，“不会是一个决策机构，也不会是一个决策机构。”“OTA将完全是国会的仆人；它的基本职能将ReportsReports是向我们提供比现在更全面、准确、重要的技术建议和信息。它的创建将完全是为了帮助我们做得更好。”[24]
支持该法案的人同意”,如果没有这种援助,国会将发现自己在时间的过程中无法处理其宪法责任,而且,因此,它会经历一个不断侵蚀的宪法权威。”[25]
一些共和党成员对价格标签持怀疑态度。堪萨斯州众议员拉里·温(Larry Winn)就是其中之一。他在1970年的听证会上表示，他相信“这项立法的巨大好处”，但他辩称，“我正努力完成这项工作，以某种方式节省500万美元。”同样，韦恩的共和党同僚、宾夕法尼亚州的詹姆斯·富尔顿(James Fulton)也想知道，如果国会图书馆的立法参考服务(现在的国会研究服务)能够承担拟议中的在线旅行社(OTA)的职责，“能节省多少”这些担忧反映了今天那些希望消除在线旅行社的人提出的批评，并在1972年的法案辩论中重新出现。
Iowa Republican H.R. Gross, enjoying a reputation for great frugality during his 26-year tenure and being a member who “made just about every bill manager with a request for federal funds study his bill a little more carefully,”[27] suspected a waste of money: “Mr. Chairman, to hear this bill explained, one would think that the millennium had been achieved or we are on the threshold of the millennium; that the creation of a new board in Government is going to save I do not know how many billions of dollars.”
如果真能省钱，他说他会赞成的。“但是，”他认为，“这将在我们现有的基础上再增加一个无用的董事会。”格罗斯质疑，“把这个助教交给总会计办公室，让他们雇佣几个需要的人，是不是更好?”为什么要在政府中创建另一个董事会?“[28]
格罗斯并不孤单;财政紧缩的精神也打动了其他成员国。另一位来自加州的共和党人约翰·h·罗塞洛(John H. Rousselot)同意格罗斯的抱怨:“无论如何，本届国会的成员应该开始着手解决控制这个在我们华盛顿周围蔓延的庞大官僚机构的问题。”然后他问戴维斯“是否有可能给我们目前在众议院的国会空间委员会提供更多的人员。
这些评论促使戴维斯重新加入，
科学和宇宙航行委员会的管辖权主要是科学和宇宙航行。技术给我们的社会带来的问题包括影响到国会两边的国会每个委员会的问题。事实上，你可能会试图将所有这些都纳入科学和航天委员会，这将带来许多问题，涉及州际和对外贸易委员会、农业委员会或几乎任何你可能想命名的其他委员会的管辖权。[30]
然而，OTA没有成为完全的党派问题。Michigan的Marvin Esch，一个适度的共和党和小组委员会的支持成员，对OTA提供了强烈的认可，在两个主题上绘制：需要更好地管理技术和行政立法问题。
然后特别提到拟议的OTA, Esch强调:“应该强调的是，这些都是信息功能;不是控制功能，甚至不是推荐功能。这些功能是为了补充现有的信息获取系统，如听力系统。”A.nd he reiterated, hoping to forestall charges of encroachment on congressional authority, “I emphasize again that the Office of TA is not intended to make recommendations as to what course the Congress should follow, nor to predetermine any issues.”[31]
在辩论的早些时候，Mosher试图解决现有机构可以执行助教的概念。为了打消这种念头，他推理道:
今天，许多国会委员会都有强大而能干的工作人员。但是，我认为，我们目前的工作人员甚至没有假装提供，今天的工作人员也不能提供我们在这项立法中提出的，并且迫切需要的对复杂技术及其后果的全面系统分析和评估。
然后，在回忆最近反对在线旅行社的争论时，他继续指出，“同时，让我们清楚地认识到，国会图书馆的国会研究服务没有，也不会提供我们在该法案中提出的评估服务。
对Mosher来说，“非常重要的是要认识到，正如该法案所提议的，TA办公室将严格补充国会研究服务和总会计办公室(GAO)为我们提供的服务。”他强调，与现有机构相比，拟议的OTA将“类似于GAO和图书馆的研究服务，只是在这一点上，它将明显是国会单独的一个分支，国会单独使用的一个工具，并且只对国会负责。”
“当然，”他向他的同事保证了，
我们仔细考虑了这一TA职能是否应该放在已经存在的GAO或国会研究服务机构中，证据表明不应该。为了有效，它应该是分开的。GAO在事实发生后，在水漫过大坝后进行检查。我们法案的实质是要预测更多即使国会图书馆在许多方面都很有能力，它也不具备这项新立法所要求的那种能力，也不具备传统上的主旨、利益和态度。[33]
正如其拥护者所指出的，在线旅行社将协助国会监督，帮助国会节省资金，同时保持对国会负责、负责的态度。但是德克萨斯州民主党人杰克·布鲁克斯想要确定这一点。他提出了一项修正案，将该办公室置于更严格的国会控制之下。作为对法案投票前的最后一件事，众议院审议了布鲁克斯的修正案;他的论点表明，如果没有对国会与行政部门的TA的强调，这项法案就不会通过。像布鲁克斯这样的国会议员乐于接受国会的建议，但如果且仅当它是在立法部门的严格控制下时，他的讲话非常清楚地表明了这一点。
“本条例草案规定行政部门运营和控制该办公室，”布鲁克斯断言。根据原来的法案，总统是将四名公共会员任命为TA董事会（标签），该选项卡是直接监督办公室并任命董事。国会也贡献了四名成员：两名来自参议院和房子的两个成员。但总统有控制四个公共会员以及CRS和审计长的董事，
布鲁克斯觉得，在他的影响下，董事会共有六名成员，很明显，总统将控制该办公室。他推断，“总统实际上选中了这个主管，结果是7比4。现在，当你有7到4家这样的公司时，你不需要很好地管理这样的公司。”
布鲁克斯随后提出了另一种选择，即由参众两院五名成员组成的TAB，其中三名成员来自多数党，两名成员来自少数党，然后由他们选出主任。他坚持说，“该机构将对美国国会作出反应，而不是对行政部门，”他在提案结束时说，“我说，如果我们打算花足够的钱让50、60或70名专家成为我们美国国会提名的专家，我们将是明智的。”[34]
显然,与会成员被说服他们批准修正案,改变了助教的化妆板从一个由四个国会议员,总审计长,CRS的头,四个公共成员由总统任命,国会议员的董事组成的一个新的配置完全。众议院随后以唱名表决的方式，以256票对118票通过了修改后的法案，民主党人显然以180票对39票支持该法案，共和党人则以76票对79票支持该法案。参议院口头表决通过了该法案，尼克松总统于1972年10月13日签署该法案成为法律。
国会对办公室的控制
由于难以找到办公空间，在线旅行社直到1974年初才开始认真运营。经过与参议院会议委员会的妥协，TAB被修改为12名国会议员，两院各6名，两党各3名。由国会议员组成的TAB实际上成为了一个两党联合委员会，监督办公室及其主任。在国会被公认为在线旅行社概念的“父亲”，达达里奥被任命为在线旅行社的第一任主管，这一点都不令人惊讶。
由于科学和技术社区的领导者的投入对TA的原始概念至关重要，它还在会议上达成一致，即政府以外的专家的建议将由一个新设计的TA咨询委员会（TAAC）提供。然而，标签和TAAC之间的关系并未证明是平等伙伴关系之一。由国会议员组成的标签继续将OTA视为执行部门未纳的独立信息的存储库。因此，而不是允许OTA发射粗体新的知识和政府冒险，而是从一开始就保持了OTA的紧张缰绳。
回顾嫉妒通过在楼面辩论中表达的OTA表达的潜在政策，标签立即限制了TAAC的作用。从确保选择评估主题的公共投入并因此影响国家的技术政策是次要的，它变得清晰，从而缩放了OTA的主要作用：为国会委员会提供客观信息。在标签和TAAC的第一次联席会议中，国会控制变得明显。在TAAC成员开始讨论各种想法之后，包括改善环境政策，Mosher，作为标签的第一个副主席，将它们剪掉：
关于各位先生所说的，我希望我们都意识到一个关于TA，事实上是咨询委员会的基本事实，即这两个机构本身都不是一个决策机构。我希望我们都能理解这一点。如果有任何迹象表明TA办公室将做出政策决定，国会将立即反抗……我们只是国会和立法程序的助手……我们在承担评估工作时必须非常小心。[35]
据明确说，该办公室不是为了制定政策，而TAAC并不是对TAS的想法提出，但仍然是在国会委员会剔除的主题中作为“劝告”的“劝告”。第一项业务而不是将TAAC展示TAAC，而是对国会员工进行调查，以获得“立法的优先事项”。参议员Clifford案例，共和党标签会员非常关切的是，该办公室通过将委员会持委员会关于其评估请求的地位而持续反应。[36]对于那些持有高寄望OTA的人提供了向技术政策提供公共投入的渠道，早期的发展并不是希望。Rather than serving as a “monitoring”: and “early warning” agent to alert Congress to adverse technological developments, as Daddario had originally envisioned the concept, request for specific TAs were coming from Congress itself and the office’s main order of business shortly became providing technical advice as requested, ad hoc, by members of Congress. But even in this capacity of offering supportive, if subservient, advice on topics already chosen, the TAAC’s role was quickly reduced. In fact, the TAB precluded its input into the selection of the very first assessment.
该办公室的第一份报告是关于仿制药可行性的研究。TAB批准这项研究的过程对于那些一直寄希望于OTA作为公众投入技术政策渠道的人来说是一个不吉利的开始。TAB的第一任主席、参议员爱德华·肯尼迪在n为了帮助他在参议院的健康和科学研究小组委员会解决药品制造商和管理专家之间的争论，他们就是否可以生产替代性仿制药提供了相互矛盾的证词。最初的计划是在但当达达里奥通知该组织，TAAC再过一个月也不会开会时，肯尼迪和其他人不愿意等待。南卡罗来纳州民主党参议员欧内斯特·霍林斯（Ernest Hollings）变得最坚决。“这太荒谬了，”他惊叫道。我们为什么要等所有这些员工的东西……我们为什么不批准这些，然后开始呢？“[37]达达里奥急于开始工作，安抚他的国会老板，向董事会表示同意，“参议员，就咨询委员会而言，我认为我们不应该等一等再开始。”
与与TAAC的联系迅速减少相反，与国会委员会及其工作人员的关系得到了培养，他们的投入和得到了不同的优先考虑。在第二次会议上，达达里奥答复了凯斯参议员关于这方面的询问，并向他保证
感兴趣参与评估过程的国会工作人员是不可或缺的一部分活动…[和]将会有一个常数参与不仅在国会层面,在这些工作人员的水平,这样可以有直接关系委员会活动,委员会听证会等。[39]
这种泰克的边缘化导致其主席男子的辞职，哈罗德布朗，然后是加州理工学院主席，1975年。虽然已经提高了公共投入的承诺，但现实从未与原来的TA概念相对应，i.e., that leaders from the scientific and technological communities would keep “tabs” on technological developments and make assessments as to whether or not such technologies should be pursued. Instead, right from the beginning, the OTA was tightly reined in by its congressional overseers. Rather than assessing the consequences of alternative paths of technological development, parity of information among branches of government remained a main concern. In this context, at one of the first TAB meetings, Senator Hubert Humphrey saw the value of the OTA as placing the Congress “in a position to at least give the executive branch, as it comes up with a program, some healthy competition of ideas.”[40] Similarly, the office was defended on those grounds in front of the Appropriations Committee by Kennedy:
该办公室的目的是提供国会，其技术专长......在过去的二十年中，行政部门的科学和技术能力已经大幅增加，而国会评估此类方案的能力已经偶然地陷入蜗牛的步伐。
水门事件加剧了权力斗争，他断言，
主席先生，我认为，最近发生的事件已经向参众两院的议员表明，有必要加强国会，使其在现在和今后几十年履行其职责。TA办公室是协助国会实现这一目标的重要资源
在最初几年里，该办公室演变成了国会的按需咨询机制，而不是发展成为一个更自主的机构，为连贯的技术政策做出贡献。最初，TA是从外部提供专家意见，以便为政策制定提供信息。然而，在TAB控制下，OTA中TA的话题是由“内部人士”挑选的，外部专家只能在事后咨询。他们被要求就国会委员会主席和董事会成员已经决定的议题提供意见。
因此，在组建初期，由于Daddario不得不对TAB和整个国会的国会委员会主席保持敏感，OTA被剥夺了自治权并由其管理，因此其权限仍然有限。虽然OTA的研究因其客观性和平衡性而广受赞誉，但它们远没有“评估”最初倡导者所希望的那样广泛。事实上，它们与该办公室早期规划中设想的广泛监测功能相差甚远。
1977年，达达里奥辞去OTA总监一职，最终由特拉华州前州长拉塞尔·彼得森接任。在第二位主管的领导下，在线旅行社试图扩大业务，扮演一个更加自信的角色，但几乎被淘汰。彼得森是一名积极的环保主义者，他试图将在线旅行社重新推向这个概念，并使该办公室成为一个从外部向国会提供事实和想法的政策通报机构。作为他的首要任务之一，彼得森制定了一个前瞻性评估主题的“优先级列表”。但是寻求更大的自治权并没有让他的国会监督者满意，而且他的任期很短，只持续了不到一年
在彼得森离开全国奥杜邦协会约翰·吉博尔·奥克岭国家实验室和田纳西大学能源，环境和资源中心的尊敬的物理学家，为内部实现了多少OTA.’s last chance.[43] Taking over in 1979, Gibbons achieved gains in bureaucratic reform, such as ending cost overruns, but more importantly, he brought the office back into the role of unbiased servant of Congress and away from the Petersen plan of a more independent policy input. Under Gibbons the office increased its reputation as a competent, loyal and responsive information agency for Congress, as evidenced by a newly implemented “annual survey of committee needs.”[44] Emphasizing “advice on tap,” Gibbons won praise for his stabilization of the office, directing it not towards advocacy but toward reliable information source for Capitol Hill during his 14-year tenure.
一个简短的争议说明，如果该办公室试图“评估”而不仅仅是提供有争议问题的客观信息，TA将产生困难。1984年，关于“星球大战”的辩论将OTA注入了一场类似于反弹道导弹和SST斗争的科技争论的中心。金博宝正规网址
在ABM和SST事件中，专家的意见被认为是不可信的1973年1月，尼克松总统废除了总统科学顾问委员会。尼克松对那些在国会前反对该计划的顾问们不服从政府的proABM和prost立场感到不满。在里根政府时期，战略防御计划或“星球大战”导弹防御问题几乎以与反弹道导弹争议相同的方式出现。不仅涉及的技术相似，例如导弹防御系统，而且同样的政治问题也出现了，这并不奇怪:现行的力量平衡、违反条约，以及该项目在技术和经济上是否实际上可行的问题。金博宝正规网址在这里，就像尼克松时期的科学顾问一样，在线旅行社站出来反对政府的立场当政府指控该办公室泄露敏感的国防机密时，在线旅行社本身就成为了一个党派问题。
指控没有成立，在线旅行社克服了这一恐惧
然而，随后，它在很大程度上避开了有争议的问题，并在吉本斯的领导下承担了更低调的角色，以回应国会的要求，吉本斯一直留在OTA直到金博宝正规网址1993年。在吉本斯被任命为克林顿总统的科学顾问后，罗杰·赫德曼，前斯隆-凯特琳癌症中心副主席，接管了OTA。继续吉本斯建立的模式，该办公室一直享有广泛认可的高质量研究的声誉，尽管争议较少。
尽管在线旅行社已经偏离了早期在线旅行社拥护者所设想的积极主动的方法，但它仍然在某种程度上与国会议员们表达的愿望非常一致。通过这样做，它避免了争议，甚至是倡导，但现在，正是因为它对国会的响应和不那么广泛的方法，批评它的职责可以由另一个机构来履行的声音又重新出现了。25年前，CRS(当时被称为立法参考服务(LRS))的官员被问及LRS或GAO是否可以进行技术评估。鉴于目前的关注，有必要研究一下他们的反应。
在设立OTA的委员会听证会上，LRS的主管莱斯特·杰森预见到，将整个TA职能定位于LRS所在的国会图书馆具有成本优势。他认为LRS有必要的经验，因为“特定技术及其对社会的影响的研究是LRS作为其虚构的就科学和技术问题向国会提供建议的一部分而例行进行的。”他还指出，政府问责局也进行了类似于TA的“审查和分析”，因此，他认为，“任何一个机构或两者都可以合理地充当TA拟议的扩展功能的仓库。”
他认为，通过使用一名而不是两名工作人员来减少诸如建筑、设备和行政管理等间接费用，特别是对高级工作人员而言，可以节省整个联邦预算。他用一个简单的公式总结了这些类型的成本优势，“两个机构需要比一个机构更多的支持。
尽管他当时认为，LRS“仍需要进一步扩大，以执行我们所理解的在线旅行社运营中隐含的合同管理附加功能”，他确实认为，通过“以目前的LRS专家团队为组织核心”，扩大国会图书馆的工作人员是可行的。他认为，这是可能的，因为这个小组“已经熟悉广泛的主题范围”，因此“提供了一些实质性的基础”
但Jayson也承认将TA纳入LRS的一些缺点:“然而，应该指出的是，将完整的TA职能分配给LRS的前景并非没有严重的成本和缺点。”他指出,
任何对严重征兆的评估肯定是有争议的。LRS并没有在公开评估中幸存下来的历史。它不必对公众负责。对于那些试图修改或压制研究成果的利益集团，它没有任何捍卫自己的经验....LRS has not provided testimony, made substantive recommendations as to priorities or criticized the Executive Agencies before Congressional Committees.[50]
考虑到“公开曝光的大幅增加，”Jayson担心“关于伟大时刻的事项，高经济影响，强烈的情绪感觉偏见将归咎于最多的陈述。”在他看来，任何机构都抛入这样的混合物“必须指挥尊重，享受持久的公众支持，并在强大的持有派系和政治支持者的保障下运作。”他很快补充说，“没有政府机构拥有所有这些属性。”他关闭了，
可以想象的是，loco(具体地说，lr)——通过行使其在最初任务的选择上的自由裁量权，依靠其已确立的客观性声誉，并选择额外的具有最高专业威望和资格的人员——可以为其输出获得可靠的信誉
当TA机制首次被考虑时，从ABM和SST争议等问题来看，似乎很明显，它将被推到有争议的问题当中。然而，随着OTA的发展，当它避开了倡导立场，转而成金博宝正规网址为国会委员会政治性较低的信息来源时，它最受国会老板的欢迎。因此，似乎反对将一个可能具有政治争议的组织注入国会研究服务的缺陷不再具有相关性。
OTA的困境
这是在线旅行社持续存在的问题的症结所在:为了赢得公正的声誉，它不得不回避争议。25年前，在线旅行社似乎会被卷入争议，但如果不这么做，在线旅行社“就有被忽视的风险”。此外，由于在线联盟通常不会介入这种有争议的问题，事实上，过去也曾因此受到批评，所以杰森关于LRS为什么不能处理这些有争议的问题的理由现在看来是毫无意义的金博宝正规网址在线旅行社没有争议的姿态并不是在线旅行社内部胆怯的结果，而是由于该办公室被设计为独立于行政部门的信息来源，“对国会负责，对国会负责”，并一直如此运作。它必须小心谨慎，不要因为试图制定政策而抢了国会的风头。而且，由于它是由国会建立的其理念是在三个分支系统中支持立法分支，为国会提供信息和响应，国会成为了其形成时期的主要力量。因此，TAB的国会监督者选择了评估。但是这种信息代理的地位和角色使在线旅行社处于一个困难的位置。由于它已经成为一个更以信息为导向的机构，而不是一个提倡“评估”替代方案的政策机构，与25年前的假设阶段相比，它现在更接近CRS。这让奥巴马政府陷入了一个困难的境地，就像现在一样，政府正面临着财政激励计划来废除它。
宾夕法尼亚州共和党人罗伯特·沃克，众议院科学委员会的新主席，已经宣布，如果OTA要继续存在，它的研究必须更加短期，并对拨款过程做出反应然而，这将完全抛弃在线旅行社中仍然存在的原始在线旅行社理念的残余。与CRS不同的是，OTA研究仍然是一项更长期的研究。如果真的是想让在线旅行社复制CRS，那么评论家们就已经预见了在线旅行社的消亡。没有什么可以将在线旅行社的工作与CRS委托的工作区分开来。而且，经过这样的转变，TA将与办公室成立时设想的想法完全不同。虽然在线旅行社已经大大偏离了最初的想法，但对其工作施加这样的时间限制将是终结。如果这个办公室有问题，并不是因为它是一个对国会反应迟钝的机构;OTA开发过程中已经跨越了这一障碍。如果国会继续对其响应能力、研究的及时性或报告的规模和范围感到担忧，那么这是源于原始TA概念办公室方法的最后痕迹。ReportsReports If these traces are removed, there no longer appears to be a rationale for an office separate from the CRS.
显然，这给在线旅行社带来了一个问题，因为它面临着一个保守的国会，倾向于削减开支，以及反对任何带有产业政策色彩的东西。在经典的第22条军规中，对办公室显而易见的辩护可能会导致它的灭亡。
一方面，如果它声称自己不仅仅是一个客观的信息机构，在技术政策方面倾向于扮演一个更加自主或自信的角色，那么在共和党控制参众两院的情况下，它显然将难逃厄运。另一方面，如果它证明自己只是作为一个及时提供建议的提供者，就像共和党人似乎希望的那样，那么很难说CRS之外的办公室真的有必要。
就近期前景而言，在线旅行社的未来可能取决于它能否成功说服其国会法官，过去20年在提供技术建议方面取得的组织能力将难以匹敌。然而，历史上，OTA最好被理解为20世纪70年代更广泛的国会改革的一部分，其中最明显的是1973年的战争权力法案和1974年国会预算办公室的创建。这表明如果办公室是盛行,其主张应该销售办公室,1972年支持者一样,认为国会需要科学和技术咨询机构独立于总统,只能充分提供的更多的在线旅行社长期前景的研究。
除了在线旅行社的个人命运，取消在线旅行社的举措可能会产生更广泛的历史影响。OTA成立于1972年，是有史以来第三个独立的国会机构。在许多方面，它代表了国会的一个大胆的举动和改革主义70年代的第一步——在这段时期，“国会政治经历了相当大的变化”，在这十年中“国会比历史上任何时候都更多地研究自己”。“[55]这种审查也导致了改革，但要进行改革，”条件必须是正确的，而最重要的[条件]似乎是成员们认为机构权威受到了威胁。国会设立OTA不是为了对技术进行新的评估，而是为了巩固立法部门的权力。虽然战争权力法案,国会预算办公室,也许,更明显的迹象congressional-presidential关系的变化发生在1970年代,似乎从历史的OTA的根本原因的机构将其坚定地在这个模式。而且，考虑到它的早期开端，在上述两项法案之前，对提高国会科学和技术能力的鼓动——以及最终在ota中达到顶峰的结果过程——将它置于立法-行政关系的这场巨变的开端
从而消除了OTA的问题也就肯定不是一个减少监管,因为办公室从来没有成为一些喜爱的强硬政策影响,但减少的一个制度改革开始取消感知与真正的侵犯立法机构通过“帝王总统。”在这种情况下，在线旅行社的缩减可能会对三方联邦制中各自政府部门的作用产生更广泛的影响。
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Gregory C.Kunkle是一名博士。利海大学历史系候选人，在技术评估办公室撰写论文。除了教授技术史以及科学、技术和社会的互动课程外，Kunkle最近还写了一篇关于电子显微镜历史的文章，发表在《技术与文化》（Winter，1995）上。
笔记
1.The New York Times (December 6, 1994), p. Al; N. Gingrich, Contract With America (New York: Times Books, 1994).
2.引用于J. Mervis的《技术评估面对Ax》，“科学卷266(1994年12月9日)，1636页。
3.美国国会，众议院科学和航天委员会，“科学和技术小组，第五届年会，论文集，”美国第88届国会，第1届会议(华盛顿特区:美国政府印刷办公室，1963)，第37页。
4.出处同上,38页。
5.美国国会，众议院科学和航天委员会，科学、研究和发展小组委员会，“目的声明：科学、研究和发展小组委员会第一次进度报告”，美国第88届国会，第一届会议（华盛顿特区：美国政府印刷局，1963年），第12-14页。
6.美国国会，众议院科学和航天委员会，科学、研究和发展小组委员会，“政府与科学，第8号：科学研究和发展小组委员会听证会”，美国第88届国会，第一届会议（华盛顿特区：美国政府印刷局，1963年），第页。32
7.1963年是重要的一年。1962年，NASA预算一致通过，第二年春天，由于NASA预算的迅速扩大，首次出现了对太空计划的主要反对。事实上，历史学家、科学与航天委员会前成员K. Hechler把这段时期称为“蜜月期的结束”。美国国会，众议院科学和航天委员会，K Hechler，“走向无尽的边界”，美国第96届国会，第2届会议(华盛顿特区:美国政府印刷办公室，1980年)，第124页。
8.《参议院，国会记录》(1963年8月13日)，14809-14810页。
9.《来自国会的观点》，《国际科学技术》第57卷(1966年9月)，第70页。
10.美国国会，众议院科学和航天委员会，科学、研究和发展小组委员会，“政府与科学，第3号，国会的科学和技术建议:需求和来源”，美国第88届国会，第2届会议(华盛顿特区:美国政府印刷办公室，1964年)。
11引用的另一个原因是“科学技术对我们当代文明的有力影响”。1.12同上，第页。3、重点补充。
13.美国国会，众议院科学和航天委员会，科学，研究和发展小组委员会，“调查，立法，政策研究Re:科学和技术:科学，研究和发展小组委员会的第二次进展报告，”美国第89届国会，第2届会议(华盛顿特区:美国政府印刷局，1966)。
14.美国国会，《目的声明》，op. cit(1963)，第1-2页。
15.达达里奥一直被科学界视为盟友，这种看法尤其由于他对NSF的监督，他努力维护自己的声誉，为他在众议院赢得了“科学先生”的非正式头衔。美国国会，K Hechler，《走向无尽的边疆》，op. cit(1980)第147页。
16.这个想法最初是在委员会的一份报告中提到的。美国国会，众议院科学和航天委员会，科学、研究和发展小组委员会，“关于科学和技术的立法政策研究:科学研究和发展小组委员会的第二次进展报告”，美国第89届国会，第2届会议(华盛顿特区:美国政府印刷局1966)，第27-28页。
17.《国会记录》(1970年4月16日)，第12110页。
18. U.S. Congress, House Committee on Science and Astronautics, Subcommittee on Science, Research and Development, “Technology Assessment and the Environment: Hearings before the Subcommittee on Science, Research and Development,” U.S. 91st Congress, 2nd Session (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1970), pp. 361-364
19.洛克希德公司的莱昂·格林和贝尔实验室的威廉·贝克，引用于D.梅德福的《环境骚扰或技术评估》(纽约:爱思唯尔出版社，1973年)，第52页。20.美国国会，“技术评估与环境”，第372页(1970年)。21:同上，第794页。
22.出处同上,第739 - 740页。
23.《国会记录》(1972年2月8日)，第3201页。
24.出处同上,第3203页。
25.同上。，p。3208。
26美国国会，众议院科学和航天委员会，科学、研究和发展小组委员会，“关于H.R.17046的技术评估听证会”，美国第91届国会，第二届会议（华盛顿特区：美国政府印刷局，1970年），第。18,53.
27.M. Barone、G. Ujifusa和D. Matthews，《1978年美国政治年鉴》(纽约:E.P. Dutton, 1977)，第292页。28.《国会记录》(1972年2月8日)，第3213页。
29.同上。，p。3214。
30.出处同上,第3215页。
31.出处同上,第3217页。
32.出处同上,第3203页。然而，请注意，在这个上下文中，Mosher讨论的是一个更广泛的、基于系统分析的技术评估，而不仅仅是一个独立的建议机制。这一区别及其对当代OTA的重要性将在下面讨论。
33.出处同上,第3203页。
34.出处同上,第3220页。
35.技术评估办公室，“联合标签会议”分钟 - （华盛顿特区，2474年1月24日）PP。40-41。36.同上。，p。59。
37.技术评估办公室，“技术评估委员会会议纪要”(华盛顿特区，1974年2月6日)，第75页。
38.出处同上,51页。
39技术评估办公室，“技术评估委员会会议记录”（1974年2月20日，华盛顿特区），第页。5.
40.技术评估办公室，“技术评估委员会会议纪要”(华盛顿特区，1974年2月6日)，第41-42页。
41.引用于“技术评估委员会会议纪要”(1974年3月6日)。
42.技术评估办公室，“技术评估委员会会议纪要”(1977年11月4日和1979年1月31日，华盛顿)。彼得森还希望增加公民团体的投入，如塞拉俱乐部(Sierra Club)， R. Petersen于1978年5月9日在华盛顿特区技术评估办公室信息中心0238号文件发表的讲话。
43. OTA的麻烦被政治争议复杂化了董事会成员泰德肯尼迪，他被指控在Ota Ellis Mottur任命他的长时间助理和计划经理，到Daddario离开所产生的空置董事。托马斯·索思威克，“希尔技术评估办公室遭受争议”国会季刊（1977年6月18日），第1202-1203。在Mottur退出代价后，争论后的争议会消退，后来辞去了OTA。技术评估办公室，“技术评估委员会会议：（华盛顿特区，1978年5月8日）。
44.技术评估办公室，“技术评估委员会会议纪要”(1979年9月12日，华盛顿)，第1页。
45.参见G. Herken，《枢机抉择:从原子弹到SDI的总统科学建议》(纽约:牛津大学出版社，1992)，第165-179页。46.“技术评估委员会会议纪要”(1985年9月12日)。M. S. Warner，“重新评估技术评估办公室”，一份为传统基金会准备的未发表的论文，提供了OTA行为的摘要批评。华盛顿特区技术评估办公室信息中心0240号文件
47.《技术评估委员会会议纪要》(1988年6月21日)。
48.美国国会，“关于第17046号决议的技术评估听证会”，op. cit(1970)，第54页。49.出处同上,55页。
50.杰森引用E.温克的话，同上，第55页。
51.出处同上,56页。
52L.Branscomb在Mervis中引用，技术评估面临Ax，“同前，第页。1636
53.OTA因不参与国防问题而受到批评，参见B. Casper，“国会技术评估的修辞和现实”，在T. J. Kueh金博宝正规网址n和A. L. Porter(编者注)。，《科学、技术和国家政策》(伊萨卡，纽约:康奈尔，1981)，315-345页。TAAC主席哈罗德·布朗也从内部对OTA提出了这一指控，“TAAC关于TA优先事项的工作文件报告”(1975年6月10日)，0352号文件，华盛顿特区技术评估办公室信息中心。
54.R. S.沃克，《新闻发布会》(1994年12月14日，华盛顿)。
55. C. O. Jones，托管总统：Jimmy Carter和美国大会（Baton Rouge，LA：LSU Press，1988），p。46。
56.出处同上,57页。
57.出处同上,57页。参见C. O. Jones的《美国国会:人民、地方和政策》(Homewood, IL: Brooks-Cole,1982)和L. Reiselbach的《七十年代的国会改革》(Morristown, NJ: General Learning Publishing, 1977)。
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