美国从太空进行侦察的情报能力值得特别关注，因为它们消耗了用于情报的大部分资源，体现了国家最先进的技术和工业能力，是美国地缘政治格局的一个显著特征。
空间侦察设备提供了对全球所有地区的访问，并使用各种传感器收集信息，以响应几乎所有的情报需求。它们也是美国军事力量结构的组成部分，提供了足够准确和及时的关键信息，以支持军事力量的机动和武器的瞄准。然而，将这些资产纳入军事行动的规划和执行还没有完成，这是必须继续进行的重要工作。(请参阅第10章对这一主题的讨论。)
美国情报部门开发的太空系统采用了非常先进的技术，需要非凡的技能和工业能力来建造和操作。目前没有其他国家有能力建立类似的体系。因此，这些体系代表着一种比较优势，如果美国选择这样做，它很可能会保留这种优势。
尽管如此，目前的态势也存在缺陷。
美国目前的太空能力很容易受到任何单一系统故障的影响。部署的大型且昂贵的系统数量相对较少，其中一个系统的故障会导致整体能力的大幅下降。这种结构在一定程度上是由于需要最大限度地利用每个卫星平台并降低单独发射的成本而发展起来的。
太空侦察也非常昂贵。虽然采购的数量有限，但美国开发的大型卫星系统和操作这些系统所需的地面站每年需要数十亿美元的开支。它们的巨大成本给情报部门带来了巨大的压力，迫使他们寻找替代方案，提高效率，并不断审查这些系统的情报需求。
委员会认为，在未来，通过与盟国在空间侦察领域进行更密切的合作，可能会降低美国空间能力的脆弱性和总体成本。此外，委员会认为，利用商业卫星工业的发展，可能会进一步降低目前能力的成本和脆弱性。委员会对这些问题的看法将在下文各节中阐述。
卫星侦察曾经是美国、前苏联和中国的专属领域，现在正在向其他国家扩张。法国和以色列已经发射了他们自己的图像卫星，欧洲国家正在组成一个联盟来开发新一代的图像系统。不过，美国在该领域的领先地位几乎没有什么挑战。委员会认为，美国应利用其目前的立场，鼓励其他国家同我们订立合作分担负担的安排。与此同时，中国应继续加强自身的空间侦察能力。
为了使美国能够扩大空间侦察领域的国际合作，委员会建议对卫星系统的发展和部署采取两级办法。美国将把自己的高端机密系统保留在第一梯队，这些系统涉及最尖端的技术和技术，用于针对最关键的消费者需求进行收集。第二层将与友好和盟国政府共同开发，包括有能力但在技术上不太复杂的侦察系统，这将强调在可能的情况下应用商业上可获得的技术以及应用现有的工业能力。外国合作伙伴将能够建造、运营和控制他们自己的卫星和地面站，这将构成一个更大的整体系统的一部分。随着时间的推移，可能会开发出更先进、更有能力的卫星。在这种情况下，如果合作伙伴准备支持成本，则上层的较早版本可能可供合作伙伴使用。
通过这些安排发展的卫星系统将大大扩大现有的覆盖范围和能力，满足各种需要，包括有关外国伙伴的需要。这些安排将要求与外国合作伙伴分享美国的技术，但系统的成本将完全由参与国承担。这些安排将完全通过政府间协议，而不是通过商业销售来实现。
委员会认为，美国及其外国伙伴都将从中受益。对于美国来说，这些系统的地理覆盖范围和重访时间将会增加，从而降低美国系统对单个系统故障的脆弱性。随着时间的推移，应该有资金节省，可以用来维持高端功能的技术优势。对安全的担忧将是最小的，因为将涉及不太敏感的技术。最后，将为朋友和盟友之间的国际合作打开新的机会，加强美国的整体安全态势。
外国伙伴将受益于以相对较小的资金投资参与全球空间侦察系统。他们将分享美国的技术，他们的工业部门将参与该系统的建造和操作。外国合作伙伴也将受益于与该系统参与者共享的未来技术进步。美国也有可能分享来自其第一线系统的产品，如果不是技术的话。
十一。委员会建议美国政府更积极地寻求与友好和盟国政府在空间侦察领域建立政府间的安排。为了扩大这种努力，委员会建议对空间领域的国际合作采取类似上文所述的两级办法。
委员会认为，在空间侦察方面新的政府间安排可能会为美国带来最大的整体利益，但美国工业界开发和销售商业遥感系统也可能为美国情报机构带来利益。这一点在下一节中讨论得更全面。然而，除非管理这些系统的海外销售的政策允许美国公司有效地与外国同行竞争，否则美国公司愿意在这些系统上进行的投资往往很小。
1994年3月，克林顿总统签署了第23号总统决定指令(PDD-23)，该指令首次确立了一项工业政策，允许美国公司获得许可证以商业方式销售图像产品和系统。这一政策的既定目标是“提高美国在遥感空间能力领域的工业竞争力，同时保护美国的国家安全和外交政策利益。”
根据该指令的条款，美国政府保留美国公司在政府间协议之外许可出售给外国买家的任何商业图像系统的“快门控制”。这意味着，当美国政府认为其国家安全利益受到影响时，将保留限制美国公司出售给外国买家的任何成像系统的使用的权利。人们认为，如果国内或外国买家试图使用该系统而违背美国的利益，就需要这种权力。任何由外国接收方出售或转让敏感部件或子系统的提议也将受到美国政府的批准。
目前，有四家美国公司或财团根据这一政策获得了销售成像系统的许可。目前还没有发射卫星，第一次这样的发射预计要到1997年年底。
总统指令中包含的“快门控制”政策似乎强加了一些条件，这些条件可能是考虑购买美国商用系统的国家所不能接受的。潜在的外国客户面临着这样一个选择:要么投资于负担得起的、可靠的、由美国最终控制的商业系统，要么投资于昂贵的、不太可靠的、未经验证的、他们可以完全控制的外国系统。这似乎与该指令宣称的“提高美国工业竞争力”的目标相冲突。即使没有快门控制政策，美国也将通过出口许可程序确定哪些国家可以购买美国的商业系统，从而减少向关系容易恶化的国家出售的风险。
另一方面,如果新的政府间安排在太空侦察开发委员会建议,他们将可能取代商业销售的意象系统我们最亲密的盟友,让潜在市场等销售组成的国家是我们最亲密的盟友。如果这样的安排落实到位，它可能会主张保留对商业销售的快门控制。
虽然必须仔细权衡利弊，但就图像而言，技术精灵显然已经从瓶子里出来了。其他国家现在能够建造和发射从太空捕捉图像的卫星，而且这些国家的数量肯定会增加。无力负担本国卫星系统费用的政府将能够购买其他国家系统制作的图像，无论这些图像是否威胁到美国的安全利益。简而言之，委员会认为，快门控制政策可能会起到反作用，限制美国工业开发和销售商业图像系统，同时，对美国的安全利益几乎没有提供有效的保护。
的佳绩。委员会建议重新审查总统第23号决定指令中包含的快门控制政策。
美国情报机构目前正在与根据PDD-23许可的商业公司合作，以确定他们能够在多大程度上依赖未来的商业成像系统来降低图像收集成本。在1997年年底第一个商业成像系统发射之前，不可能作出现实的评估，但有几点似乎很清楚:
委员会认为，商业卫星工业的发展提供了很大的希望。商业系统可能会影响情报部门未来开发的系统的规模和能力;然而，在可预见的未来，它们将不排除维持独立情报系统的需要。情报机构应继续评估商业系统的效用，并在可能的情况下依赖它们。
如前所述，美国在很大程度上选择建造少量的大的、能力很强的卫星，而不是建造更多的更小、能力更弱的卫星。一些人认为，小型卫星比现有系统的开发成本更低，而且其重量的减轻将大大降低发射成本。部署更多的小卫星还将提供更频繁的重访时间和改善全球覆盖。另一方面，小型卫星系统可能不得不将其重量的更大一部分用于“管家”功能，而不是传感器功能。简而言之，它可能能力较弱。
1994年，审议了小卫星问题，但国防情报局和大会同意基本上坚持长期做法。他们关于卫星结构的协议基本上决定了下个世纪将建造和部署何种类型的卫星。然而，在1995年，主要是在众议院常设情报特别委员会的倡议下，小卫星问题重新被讨论。这一行动也促使委员会探讨这一问题。
在过去评估小型卫星时，它们被认为在技术上是可行的，但设计、采购、发射和操作它们的费用，以及它们在设计上的一些不灵活性，使一些人认为，它们的使用将导致美国整体能力的严重退化。国家侦察局正在与航空航天公司协商，评估这些问题。金博宝正规网址一些人认为，应该建立一个系统来测试在技术上最具挑战性的图像任务中的小型卫星概念，并且潜在的成本节省(如果测试成功)将证明现在就建立这种能力是合理的。其他人认为，在所有的估计和技术研究完成之前，建立这样一个系统是不明智的，更重要的是，过早地投资于这一选择可能会妨碍资助其他有更大希望的研究和开发。
委员会的结论是，现在赞同更多地依靠小型卫星来取代目前高度先进的侦察系统还为时过早．小卫星是否会降低成本仍然是一个悬而未决的问题——更多的小卫星可能并不便宜。它们是否能完成目前更大系统的任务也尚未得到证实。委员会认识到寻求这一和其他技术途径以减少卫星收集费用的重要性，但它不相信还没有明确的理由证明小卫星可以取代目前的高端系统。(这并不是说不应该开发更小、更便宜的卫星，以形成本章前面建议的两级空间侦察方法中的第二级。)
国防部内部有两个机构管理太空资产:美国太空司令部(SPACECOM)负责用于军事计划的所谓“白色世界”卫星(即公开承认的卫星)，国家侦察局(NRO)负责用于情报计划的“黑色世界”(即机密)卫星。SPACECOM发射和运行用于军事通信、天气和导航的卫星，这些卫星由军事服务部门设计和采购。NRO设计、获取、发射和操作机密侦察卫星。
大多数情况下，NRO多年来的核心功能表现得异常出色，其天基侦察能力远远超过其他任何国家。然而，未来的一个挑战是将这种能力与导航、天气和通信等其他天基系统集成，以确保它们协同运作，并利用规模经济。
在这方面,委员会的角色和任务的武装部队去年表示,“(一)n集成NRO太空计划使用的最佳实践,服务,和民用和商业部门将导致较低的采集和空间系统的运营成本和提高响应所有的用户。”该委员会进一步敦促国防部长“整合军事和情报空间活动的管理……[并]将开发军事和情报空间系统综合架构的责任分配给一个向部长报告的联合勤务办公室。”目前的DCI支持类似的观点。
虽然在委员会发言的人中很少有人对是否有必要在可能的情况下将军事和情报空间活动结合起来提出异议，但对于是否应该有一个组织来管理这些活动，存在相当大的争议。
一些人认为，不管卫星系统扮演的角色不同，为卫星系统设立独立的管理者是一种浪费。其他人指出，NRO操作的系统要比SPACECOM操作的系统复杂得多，需要更多的交互。出于这个原因，建造NRO系统的承包商有责任“从摇篮到坟墓”维护它们，对任务质量和任务寿命做出了重大贡献。
一些证人表示关切的是，如果国家侦察办公室的业务责任与空间通信公司合并，如果国家侦察办公室的采购作用与军事部门的采购作用合并，国家侦察办公室将失去中央情报主任特别采购当局的优势。这些当局对国家侦察局能够迅速采取行动并适应发生的事态发展作出了重大贡献。
NRO的批评者声称,其使用DCI的特殊采购部门(提供更大的灵活性比一般政府机构必须进入单一来源采购合同)降低成本,消除了任何动机导致昂贵的卫星正在建造超过社会的实际需要。他们认为，将收购功能与国防部的“白色世界”空间合并，将在收购过程中引入更多的制衡，并产生规模经济。
到目前为止，还没有作出决定将国家侦察办公室的职能与军事部门的职能或与空间通信司令部的职能相结合。相反，国防部长和中央情报局似乎采取了一种不那么激烈的合作方式。每个领域的空间系统的责任都被合并到部长的工作人员中，由一位新的主管空间的副部长负责。此外，1995年12月，秘书和空间司还设立了一个联合空间管理委员会，以提供一个协调和综合空间活动的机制。
委员会赞同国防部长和国防情报局为实现更密切的空间项目协调和整合而作出的努力，以尽可能节省成本。然而，委员会认为，NRO应保留为情报界的一个独立组成部分。如果通过了委员会在第7章中解释的建议，它为空间活动分配资源的权力将受到很大的限制，但是国家侦察办公室在研究和发展、获取和操作侦察卫星方面的基本责任仍然有效。国家侦察办公室利用国防情报局特别采购权力的能力也应予以保留。
图像情报(IMINT)是指通过光电、红外和雷达传感器收集图像而获得的情报。作为一门情报“学科”，它涉及协调情报界各种能力(包括卫星、飞机、无人机)的收集，处理和分析这些图像，并传播结果。图像卫星的任务由一个单一的跨机构委员会执行。另一方面，解释和评价在许多不同的地方进行。传播涉及多种通信系统。
在1990-91年沙漠盾牌/沙漠风暴行动期间，改善图像管理的需要变得明显，当时不兼容的传播系统阻止了在华盛顿分析的卫星图像迅速转移到实地用户手中。此外，军方用于图像收集的战术资产证明不足以补充国家系统。
作为回应，1992年，由前国防部长盖茨组成的一个特别小组建议成立一个新的机构来管理所有的图像收集、分析和传播——一个“国家图像机构”。然而，盖茨和当时的国防部长迪克·切尼未能就新机构的组织框架和权限达成一致。作为妥协，他们在国防部内部建立了一个办公室——中央图像办公室(CIO)，由中央情报局和国防部人员共同工作，职能和权限更有限。情报界的大多数图像元素，包括最大的图像开发组织(中央情报局的国家摄影解释中心)都留在新办公室之外，新办公室的政策权力有限，对外部元素没有资源权力。然而，CIO确实保留了对图像收集者任务的控制，并在制定管理图像开发和传播的标准和政策方面取得了长足的进步。
1995年12月，现任国防部长、国防部长和参谋长联席会议主席提议建立一个新组织——国家图像和制图局(NIMA)。按照提议，国家军事研究所将负责管理国家形象的所有方面，并将被指定为“战斗支助机构”(向主席、联合军委会负责支助联合作战)。除了纳入CIO之外，NIMA还将包括国防制图局(为军事用途制作图像的主要用户)、中央情报局的国家摄影解释中心、国防情报局的一些图像分析人员，以及其他国防部办公室的一小部分人员。隶属于军事部门和联合指挥部的图像分析人员将不会被纳入新的机构，但仍将受制于尼玛颁布的管理图像分析和传播的政策和标准。新机构的负责人将是一名三星上将或旗帜军官，他将共同向国防部长和中央情报局报告。已经征求了国会对这项提案的意见;与此同时，新机构于1996年10月1日开始运作的计划正在进行中。
在民政司最近宣布之前，委员会已广泛审查了这个问题，总的来说，得出了同样的结论。国家和军事用户都应该由一个国家图像机构更好地服务，在任务、处理、开发和传播方面提供精简的管理。图像资源管理分散且效率低下，导致某些关键职能资金不足。还迫切需要利用新出现的技术来促进图像分析，并确保图像得到传播，以便及时和可用地到达军事战斗人员。一个控制图像资源分配的新机构应该能够更好地利用这些新技术进行有效利用。
一些人担心，将政府的所有成像能力置于国防部将意味着非国防需求将受到影响。这种关切是可以理解的，但委员会认为这未必是一个严重的问题。在SIGINT领域，美国国家安全局(National Security Agency，也是国防部的一个部门)多年来成功地履行了其国家职责。图像的非国防用户代表在任务图像卫星的主体上，新机构的主管的双重报告要求是另一个保障。
另一些人则质疑是否有必要将国防制图局(Defense Mapping Agency)引入新机构，他们担心如果把测绘工作纳入一个更大的机构，测绘工作的优先级会降低。测绘对军事行动和精确武器的定位至关重要。同样，这种担忧是可以理解的，但绘图功能依赖于从数字图像中恢复地理空间数据，而就人员和资源而言，绘图将构成新组织最大的单一方面。它不太可能被忽视。
虽然委员会认为NIMA是一个适当的战斗支持机构，但它认为可能会给国防部长留有余地，任命一名文职或军事官员为新机构的主任。除这一点外，委员会强烈赞成设立这个新组织。
根据行政命令，国防部长是美国政府信号情报活动的执行代理人。美国国家安全局(NSA)局长是国防部的一个部门，负责在美国政府内部建立和运作一个“统一的信号情报活动组织”。他负责收集和处理信号情报以满足国家需求和优先事项，并为军事行动提供信号情报支持。信号情报活动也由军事部门的部门进行，在较小程度上由中央情报局(CIA)进行。
在实践中，NSA建立信号收集、任务收集、处理传入数据并将其传递给用户的要求。大家都说，信号情报的管理安排工作得非常好。(由于这些措施卓有成效，委员会早些时候建议任命国安局局长为国家外国情报项目(National Foreign Intelligence Program)中所有SIGINT资源的“纪律管理者”。)此外，它为融合各种收集系统的业务所作的努力的结果使这些系统将来有希望取得更大的效率。国家安全局的贡献继续被国家政策制定者和部署的军事力量所引用，因为它们具有巨大的价值。
尽管如此，委员会还是听到了对NSA未来能否在执行任务时取得同样程度成功的担忧。如第九章所述，人员成本已经严重限制了NSA在研发和采购系统方面的投资能力，而这些系统对其长期技术需求至关重要。美国国家安全局本身也担心，其工作人员目前的技能组合不太适合将新技术的发展融入该机构正在进行的工作中。
显然，现代电信技术的需求和复杂性要求新的技能不断涌入，并要求NSA与私营部门进行比过去更多的互动。美国国家安全局曾经推动技术发展，而现在则是由商业部门推动。国安局需要将这些现成的商业技术应用到自己的业务中，而不需要进行重复的研究和开发。
委员会还听到有人担心，加密技术的广泛使用，特别是软件加密，以及限制或终止此类加密出口管制的商业压力，对NSA未来生产高质量信号情报的能力构成严重威胁。另一个由美国国家科学院(National Academy of Sciences)主持、由国会授权的委员会正在研究这些问题。金博宝正规网址
评估国安局的“技术健康状况”超出了该委员会的能力。尽管如此，对于国家安全局和整个情报界来说，对这一问题进行客观和系统的评估是很重要的，以便决定需要哪些人员技能，在哪里进行研究和开发，在哪里进行投资。委员会了解到最近国会情报委员会要求对国安局研发项目进行的一项研究，但该研究并没有涵盖国安局技术健康的所有方面。DCI应进行全面审查。U
页INT015 1996年2月23日