美国情报机构的年度预算是管理情报活动的主要手段之一。它们反映了是否扩大或削减现有活动以及是否启动新活动的决定，从而塑造未来的能力。情报界的运作是否有效，在很大程度上取决于这些预算是如何安排的，以及它们是如何被批准和执行的。
大多数部门和机构的预算程序相对简单。根据总统批准的资金水平编制预算，并作为总统年度预算的一部分提交给国会。经过审查后，国会为有关机构拨出资金。
情报是一种功能，而不是一个机构，预算过程就更加复杂。这种复杂性的存在主要有两个原因。根据法律，DCI负责为跨越部门和机构界限的“国家”外国情报活动制定和批准预算。此外，DCI为“国家”情报活动制定的预算只是构成总体情报预算的三个资源组合之一。另外两个项目由国防部单独资助。
下面将解释这种安排对情报总监和情报职能的影响。
国家外国情报计划预算
国家情报计划预算被称为国家外国情报计划(NFIP)预算。从理论上讲，NFIP资助政府的所有外国情报和反间谍活动，这些活动响应“国家”的需要，而不是单个部门或机构的需要。换句话说，根据法律和本报告的定义，它为美国情报机构的活动提供资金。1
情报活动与管理情报单位的父部门或机构的其他资金优先事项竞争。为父母部门或机构提供为NFIP活动拨款的资金，而不是DCI。2因此，情报基金是维持负有国家责任的情报人员的几个部门和机构预算的一部分。在制定单一的“国家”外国情报预算时，DCI必须首先适应“拥有”有关情报元素的部门或机构的资金水平和优先次序。与此同时，DCI必须设计出一个全面的情报计划来满足国家的需要。
国防部“拥有”国家情报能力的优势和智力支出占NFIP的四分之三。当国防部支出与CIA支出相结合时（也以保密的理由资助的辩护预算），他们几乎构成了全国情报的全部预算。因此，由于所有实际目的，由国防部长决定的金额在与DCI协商，为国防预算中的“国家”情报活动是国家外国情报计划预算
从为NFIP建立的总体层次出发，DCI为某些组成部分“计划”建立资助层次，每个“计划”由一个单独的“计划经理”管理。3.这些规划经理执行为每个规划编制预算的详细工作，这些预算最终被审查并提交DCI批准。为了成功完成任务，规划经理必须了解可能施加在他们身上的信息需求，并决定如何最好地满足这些需求。对于成本高昂的技术规程，项目经理必须设法预测在未来5到10年内可能可用和需要的技术能力，以便资金能够包括在他们的预算请求中。他们还必须决定，考虑到他们必须工作的资金数额，在哪里必须做出权衡，例如，应该分配更多的资金用于收集还是处理?是对人员还是对新技术的投资?
NFIP目前的预算约占美国情报总开支的三分之二。其余部分由国防部预算中两个单独的组合之一提供资金:
为了明智地评估在NFIP资助的国家情报项目上应该花多少钱，其中许多主要是支持军事需求，DCI和NFIP项目经理必须了解哪些军事情报能力是由国防部在JMIP和TIARA中分别资助的。到目前为止，这在很大程度上已经完成了特别的美国国防部负责指挥、控制、通信和情报(ASD(C3I))的助理部长作为国家、国防和战术计划之间的主要桥梁。然而，最近DCI和国防部长一致同意，所有支持军事行动的情报项目都将被一起审查。在这次联合审查之后，DCI和国防部副部长将向国防部长建议一个整体的情报计划和预算，供他决定。然后，国防部长将向白宫提交包括情报资金在内的国防预算，作为总统预算的一部分。
新的联合预算审查显然是需要的，以查明浪费和重复，并提高情报活动的总体效率。但是，有些人敦促委员会进一步建议联合管理方案和TIARA的资金与国家资助方案合并。这一情报预算将由中央情报局控制，以提高情报支出的一致性和效率。然而，委员会并不认为这种合并是必要的或可取的。除了国家的需要，国防部及其下属的军事部门有各自的需要，他们有权利——事实上，也有义务——提供资金。例如，在决定向驻韩美军派遣多少(或哪种)侦察机的问题上，国防部长并不是最合适的人选。这并不是说军事部门在行动时不应考虑国家的整体需要，而只是说他们有各自的需要，并试图在可用的资金范围内满足这些需要。委员会所建议的对预算程序的修改(稍后将加以说明)将在不过度干涉国防部长或军事部门的独立当局的情况下，有效地取得同样的结果。
委员会还发现在国家资助计划的结构和编制方式方面有许多重大缺点。本章的其余部分将专门讨论这些主题。
如上所述，NFIP由单独的“程序”组成，每个程序与其自己的“程序经理”（例如，综合加密程序由Director，NSA管理）。但是，这些组件程序不是在一致的组织原则上进行分组。有些基于一种智力活动;其他人为特定的机构提供资金;其他人提供两者的组合。因此，没有单一计划经理对给定的情报“商业区”或纪律（例如信号智能或图像）有预算责任。相反，特定学科内的活动得到资助了一些组成部分。以简单的术语，就像资源分配或程序执行的目的一样，类似活动不会分组。这种结构使得识别浪费的活动非常困难，决定应该在制作权衡的地方，如果需要，应确定削减的地方。随着DCI最近观察到的，“情报界”是从系统规划，编程和预算过程中相对免费的，即高效政府的标志......本系统不允许节省资源的权衡分析：例如， possibility of substituting satellites for aircraft imagery or signals collection. …"
现有的结构还增加了这样的可能性:不同项目中资助的类似活动一旦部署，将无法互操作或相互补充。高级军事官员和情报官员向委员会提供了几个冗余系统的例子，这些系统由不同的项目资助，要么效率低下，要么无法互操作。例如，在沙漠之盾/风暴行动期间的图像传播问题，是由于在不同的项目中为无数的图像传播系统提供资金而没有在它们之间进行协调。此外，尽管在技术收集系统上花费了大量资金，但情报系统无法处理现有系统收集的数据，部分原因是不同项目对这些活动的资助。
考虑到每个情报学科的活动都是由国防部的JMIP和TIARA集合资助的，并且每个学科都存在相同的情况，问题的范围和影响是成倍的。
委员会的结论是，目前的计划预算结构和基本业务领域的分散责任导致了不必要的重复、互操作性问题和其他低效。这些问题存在于NFIP内部，以及NFIP、JMIP和TIARA活动之间，对有效利用情报资源造成重大障碍。
7 - 1所示。委员会建议:
(1)通过为SIGINT、IMINT、MASINT和HUMINT创建新的面向学科的项目，重组国家外国情报计划的预算，每个项目都有一个单一的项目经理(见下表7.1)。NFIP项目中所有SIGINT活动的预算(但不包括运营控制)将转移到新的SIGINT项目中;所有IMINT活动的预算到新的IMINT计划，等等。除了这些面向学科的项目预算外，DCI还应允许面向机构的基础设施项目为为学科提供一般支持的活动提供资金(例如，中央情报局总部大楼)。
| 表7-1:增加每个情报学科NFIP项目经理的预算制定责任 | |||
|---|---|---|---|
| 百分比国家的（NFIP）各项目经理预算的专业活动 | |||
| 情报学科 | 提议的NFIP项目经理 | 今天 | 委员会的计划 |
| 意象智能 | 国家图像和制图局局长 | 3% | 100％ |
| 信号情报 | 导演NSA. | 52％ | 100％ |
| 测量与特征情报 | 导演,DIA | 87％ | 100％ |
| 秘密人类的智慧 | 中央情报局副情报总监 | 96％ | 100％ |
| 注:两名拟议中的项目经理——国家图像和测绘局局长和中央情报局副局长——目前尚不存在，但已得到委员会的认可。 与图像情报相关的3%数字是指主管、CIO目前预算的资金。 与秘密人类智力相关的96％的数字是指目前由执行董事CIA预算的资金。 |
|||
(2)国防部长分别授予SIGINT、IMINT和MASINT的国家项目经理权力，对可能在NFIP之外资助的全防御和战术情报能力投资进行初步预算审查。国防部长将继续对这些国防部投资项目进行最终批准。国安局局长已经被国防部长安排到这个职位上负责情报情报部门的活动。委员会建议将这一概念扩展到另外两名国防部官员，他们也将担任国家项目经理。每个学科或业务领域都有一个权威的计划和预算经理负责其情报活动。执行由这些项目资助的各种情报活动的责任在这个提案下不会改变，无论这种责任现在是由国家情报机构还是国防部部门承担。
委员会相信，如果采取了这些步骤，项目经理将能够开发包含特定学科内所有资产的有凝聚力的项目，以及权衡特定学科内的能力(无论资金花在哪里)。这些管理人员还能够更好地确定投资优先级，消除不必要的重复，并在他们的规程中显著地改进端到端互操作性。
这些变化也应该促进学科之间的权衡，NFIP和国防项目之间的权衡，实质上帮助DCI和国防部长达成明智的，具有成本效益的决定。他们还将帮助OMB和国会对情报支出进行各自的审查和评估。
有人向委员会建议，情报预算不应围绕纪律，而应围绕任务来编制，例如，支持军事行动，支持决策，类似于国防部在规划、规划和预算编制过程中使用的“一揽子”计划。委员会同意，在每个学科(SIGINT、IMINT等)的各种能力之间就如何满足任务类别进行权衡审查是一种有效的办法程序决策。
然而，大多数情报能力可用于支持各种任务，而任务本身也在不断变化。因此，建立一个智能系统似乎是不可行的预算根据被资助的情报能力最终可能或应该如何使用。显然，那些建立情报预算的人必须了解所资助的系统和活动的能力，了解它们能够满足各种任务的需求的程度。此外，一旦部署了情报能力，就必须对其进行管理，以便以最有效的方式完成情报任务。（因此，通过将情报能力排列在矩阵上，以“任务”为列，“学科”内的情报能力为行，可以根据情报能力如何满足特定任务的要求来评估情报能力。）然而，委员会很难了解情报能力如何预算,在第一种情况下，可以根据特定的任务建造。
NFIP包括三个小项目4.为国务院、财政部和能源部的情报分析提供资金。每个项目都是在其母部门内部进行开发，并与该部门的其他优先资助项目进行竞争。在每个部门的部长批准了他或她的预算提案(包括情报分析经费)后，这项请求就会被送到行政管理和预算局，根据总统的优先事项进行审查和调整。
这些情报部门的预算也会发送给DCI。但由于这些项目规模较小，并且在各自的部门内部相互竞争，DCI通常不作任何更改就接受这些估算。
NFIP还包括由董事，Dia管理的一般防御情报计划（GDIP）。GDIP基金提供了一系列提供的活动：
根据委员会对NFIP的建议结构，GDIP的秘密人类情报活动和技术活动将分别转移到新的秘密人类情报和测量和签名情报综合国家计划。这将使GDIP基本上由情报活动组成，主要是为部门目的服务。
有鉴于此，委员会审议了部门小情报部门和减少的GDIP的预算是否应保留在国家情报计划范围内。从历史上看，DCIs在这些预算方面发挥的作用有限，但它们的预算作用一直是，并将继续是其在情报系统其他方面的权威的关键因素。为了保持DCI对这些情报项目的认识，委员会得出结论，小部门和GDIP的预算应作为NFIP的一部分，保持在DCI的权力之下。
如第二章所述，反间谍几乎是所有情报活动的关键部分。如果执行得当，反情报职能是情报活动本身的组成部分，也是组织整体安全的一部分。正如埃姆斯案所证明的那样，反间谍不力的后果可能是灾难性的、致命的。
联邦调查局的使命是“通过中和危害我们国家安全利益的活动，保护美国不受外国势力和国际恐怖分子的情报活动的影响。”根据法律和总统指示，联邦调查局被指定为联邦政府反间谍调查和行动的领导机构。在美国以外，联邦调查局与中央情报局协调反间谍行动。在情报系统的其他组成部分中，反情报主要涉及在符合组织需要的水平上向上级组织提供内部安全保障。
鉴于这些因素，反间谍职能不容易适应各机构反间谍人员之间的预算权衡。但是，有必要对反间谍预算进行独立审查，以确保为符合国家目标和优先事项的职能分配足够的资源。在过去，反情报活动的资金偶尔会成为预算压力下为其他活动筹措资金的机构的便利之处。这必须努力加以防止。反情报活动的资金现在由国家反情报计划提供，但须经情报部门批准。对反间谍预算进行单独审查的权力也由总统指令提交给国家反间谍政策委员会，该委员会是在埃姆斯案之后于1994年成立的。该委员会向总统国家安ReportsReports全事务助理报告，成员包括联邦调查局的高级代表;中央情报局;国防部、司法部和国务院;军事服务; and the National Security Council staff.
委员会认为，反情报活动的资金应该仍然是国家外国情报计划的一部分。同时，让国家反情报政策委员会对反情报预算进行单独审查也是有益的。它们应共同确保资金足以实现国家目标和优先事项，并防止反情报资金被用于其他目的。
除了现有预算结构中的问题外，还存在用于制定和实施预算的过程存在许多问题。
根据法律，DCI的职责是“为情报界成员准备年度预算提供指导”。5.通常,这种指导是出具DCI的员工或会同国防部长办公室后资金的整体水平已经决定由国防部长和DCI和考虑总统直接需求和优先级,国家安全战略的语句,分析情报的“差距”和未来的需要，以及其他相关的方向。然而，这种指导通常是在规划和预算过程开始之后，规划经理已经将他们自己关于智能需求的假设纳入预算估算中。在委员会看来，目前方案指导的质量和及时性远未达到最佳。
此外，根据许多与委员会发言的人，如果有的话，如果有的话，计划经理将有足够的评估来自他或她的计划资助的活动的客户如何回应其信息需求。如果没有此类评估，程序管理人员难以在构建计划时识别和优先考虑其最有效的智能功能。
总的来说，委员会认为，在预算过程中，应在更大程度上依靠用户对情报的评估。在第3章中，委员会建议成立一个“消费者委员会”，作为国家安全委员会下属的“外国情报委员会”的一部分，持续负责确定情报要求和优先事项，并评估情报界对决策者要求的回应。该委员会的投入，以及他与国防部长共同制定的财政决策，应有助于DCI发布有效、及时的指导，以支持项目和预算建设。这些评估还应使项目经理能够了解什么是情报支持，什么是情报支持，什么不是情报支持。
从历史上看，每个NFIP项目经理提交的项目和预算很少被DCI的员工改变。这有几个原因，包括缺乏长期分配给情报司的能力足够强的分析工作人员，情报司的重点放在其他重要职责上，以及DCI和国防部之前达成的协议，该协议排除了国防部长的某些工作人员办公室(如审计长和项目分析与评估)对NFIP项目的审查，就像他们对国防项目所做的那样。委员会认为，如果要实现节约和效率，就必须改变这些官僚安排。虽然新的DCI已在这方面采取了初步步骤，但这些步骤尚未得到充分执行。
7 - 2。委员会建议中央情报局建立一个永久性的分析人员团队，向情报部门的副中央情报局报告，以分析和评估情报项目，找出这些项目中的低效之处，并评估各项目之间的权衡。这些分析师应该包括一些在情报机构有经验的人，以及一些主要在情报部门之外有经验的人。此外，目前的计划包括国防部审计长，国防部长的项目分析和评估人员，和OMB人员在国家情报项目的审查应该进行。
有关情报计划的信息尚未组织，以促进DCI的决策或提供外部审稿人，例如OMB，并提供知情视角。虽然DCI和DOD每个都能维持追踪智能资源的分类数据库，但他们不允许决策者在有意义的准确细节级别上容易地回答他们的问题。此外，即使在向国会发送的预算书中，60％的NFIP基金通过将其占据称为“基地”的类别而掩盖。这是这些类型的模糊会计和预算措施，允许在媒体上报告的大型NRO储备的积累，以未被发现。
委员会了解，商业上可用的计算机技术将允许聚合和分析现有的机构数据文件，而不需要重新密钥或手动重新格式化数据，从而允许创建一个统一的共同体范围的数据库，包括国家、国防和战术资源。然而，尽管现有技术强大，执行这一管理信息系统可能需要一至两年才能取得预期的结果。
理想情况下，这样一个数据库的构建块将是实现单一目的的单个“项目”或“活动”，而不是不通知决策的大量“基础”。这一变化符合私营部门为改善决策而采用“活动会计”的趋势。
委员会认为，建立一个涵盖国家、国防和战术情报资源的全共同体数据库是可行的，也是非常可取的。这种工具将允许国防部长、DCI、项目经理和其他利益相关者识别项目问题，分析所有相关资源，并提高实施最具成本效益的情报项目的机会。金博宝正规网址如上述建议，改进的预算程序应允许DCI和国防部长识别每个情报学科中的过剩或不足，并促进情报学科之间的权衡，以优化政府的情报态势。例如，DCI和部长将能够追踪新技术创新的资金来源，而不管项目和资金来源如何。更好和更容易获取的资源数据将允许项目经理为每个情报学科设计和资助一个更有效的端到端系统，并促进预算分析的矩阵方法，使项目经理能够评估特定情报能力对情报任务的贡献。
七。委员会建议DCI与国防部长协商，开发并实施一个数据库，以提供关于国家、国防和战术情报活动资源的目的、数量和状态的及时和准确的信息。为了尽量减少时间和费用，这个数据库应建立在有关机构的现有数据文件之上，并可供所有适当清除的资源管理官员和决策者使用。应当确定一个目标，在制定2000财政年度预算之前建立这样一个数据库。
在正常的预算过程中，一旦国会批准和拨款，管理和预算局将资金分配给国防部，用于国防部预算中的所有项目。然后，国防部审计长将按照国会指示花钱的权力移交给军队、国防机构和中央情报局。反过来，这些机构制定他们的财务计划，并详细展示他们打算如何花钱。与这些计划的偏差超过规定的阈值就会受到“重新规划”行动的影响，通常需要得到国会委员会、DCI、国防部长办公室和OMB的批准。DCI、项目经理和其他审查机构必须保持对支出状况的了解，以确保项目正在按照最初请求和国会授权的意图实施。目前，超过国会门槛的重新规划行动必须由各机构通知DCI。委员会发现，DCI和他的工作人员、一些项目经理以及OMB等其他审查机构，往往没有获得足够详细的信息，无法及时了解各机构的开支情况。了解任何一个领域的当前支出对于制定和审查该领域的新支出请求都是至关重要的。
7-4. 委员会建议所有情报机构向DCI、项目经理和其他审查机构提供足够详细的预算执行（支出）报告，以跟踪预算执行情况并分析重新编程请求。预算支出报告应定期、及时、详细（如按主要项目）。ReportsReports
委员会认为，如果本章提出的建议获得通过，它们将为分配情报资源提供一个更有效的框架。它们将有助于识别浪费的活动，促进系统和程序之间的互操作性，并为精简和合并提供更好的基础。公众将有更大的保证，未来的情报界将有效和有效率地运作。目前存在的预算结构和程序不能提供这种保证。
委员会关于预算过程的建议，特别是建立社区范围的资源数据库，需要初始（虽然不大）资金支出，但应在提出预算过程的效率方面多次支付多次。
1陆军、海军和空军的情报组织也在NFIP之外获得了大量资金。
2中央情报局的资金拨给国防部，国防部又把它转到中央情报局。
3.通常在本报告中使用，“计划管理人员”是指制订纳税人内部规定特定子组件或计划预算的人。例如，四个最大的NFIP子组件的程序经理是董事，NRO（适用于国家侦察计划）;导演NSA（综合加密程序）;中央情报局执行董事（为中央情报局计划）;和董事，DIA（对于一般防御情报计划）。但是，还有其他情报计划经理，如导演，国防机载侦察办公室（为国防机载侦察计划，国防部联合军事情报计划的子组件）。
4.作为一个整体，这三个项目占NFIP的不到0.5%。
5.公共法律102-496，秒。705。
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页INT011 1996年2月23日
