情报界不是作为一个单一的、紧密联系的组织创立的，也不是作为一个单一的、紧密联系的组织运作的。1相反，它已经发展了近50年，现在已成为具有截然不同历史、使命和指挥路线的不同机构和活动的联盟。有些是为了集中管理关键的情报学科。另一些则是为了满足新的要求或利用技术进步而设立的。不足为奇的是，它们增长的特设性质导致一些活动和职能的重复。除中央情报局外，所有机构都隶属于政策部门，为部门和国家利益服务。除了中央情报局(CIA)，出于安全的原因，它的经费由国防预算提供，它们都是由母公司的拨款提供。它们的主任由它们所服务的部门的秘书挑选，尽管在某些情况下需要与民政司协商。
尽管这些机构的职责、权限和资金来源各不相同，但美国一直寻求将它们作为一个“共同体”来运作，以便最好地服务于国家的利益。今天，情报仍然是高度复杂的政府活动中唯一认真尝试跨部门和机构线进行全面管理的领域。
成立中央情报局的《1947年国家安全法案》(National Security Act of 1947)并没有定义“情报界”，也没有具体规定中央情报局与当时存在的其他情报机构的职责或权力。作为中央情报局局长，DCI只是就美国情报活动的协调向国家安全委员会提出建议，并“关联和评估与国家安全有关的情报”，并将这些情报传播给其他机构。1949年的《中央情报局法》(CIA Act of 1949)赋予中央情报局特殊的财政和采办权力，这些权力在后来几年迅速采购技术情报能力的过程中变得至关重要。
在20世纪50年代和60年代，随着越来越多的情报机构出现，许多人开始认为，DCI应该在这些机构中发挥更强大的协调作用，以提高它们的效率和效力。中央情报局成立不到两年，杜鲁门总统就告诫中央情报局要在协调情报职能方面发挥更大的作用。历届总统、国会委员会和独立委员会都发出了类似的呼吁。2总之，在过去的四十年，超过26个的提议已经提供过情报机构的机构加强DCI的当局，上进，在大多数情况下，是希望消除浪费和重复。
与其他情报机构相比，DCI的权力首次正式变动直到20世纪70年代初才出现。到目前为止，由于空间技术的进步，智能方面的支出已经大幅增长。1971年，尼克松总统通过机密备忘录，指示中央情报局制定情报收集的要求和优先次序，并将所有“国家”情报活动合并到一个单一的预算中。这些责任在1976年福特总统发布的第一份情报行政命令中被保留了下来。此外，全面的福特命令首次为情报界设立了中央情报局局长副局长的职位，并指示中央情报局将中央情报局的日常运作委托给中央情报局副局长。情报界副局长的职位在随后的行政命令中没有保留下来。然而，卡特总统和里根总统发布的行政命令在很大程度上明确了中央情报局与情报界其他部门的权力和责任。(参见附录a中对这些订单的讨论)
1992年，国会对1947年《国家安全法案》(National Security Act of 1947)进行了修订，第一次在法律上定义了“情报界”，并将之前存在于行政命令中的情报界(-à-vis the Intelligence Community)的许多具体职责和权力编成了法典。(见公法第102-496条第七章)除其他外，这些修正案:
综上所述，中央情报局似乎对-à-vis其他情报部门有相当大的权威。然而，在实践中，这种权力的行使必须与这些人员所属部门主管的权力相一致。
美国情报机构的优势在于国防部。国家安全保卫部、国防情报局、国家侦察局、中央影像局、进行专门侦察活动的机关、联合参谋本部和联合司令部的联合情报中心、每个军事部门的情报组织都直接或间接地隶属于国防部长。这些机构总共花费了美国全部情报经费的85%，雇用了85%的情报人员。将近三分之二的国防部情报人员是现役军人。由于它们隶属于国防部，这些机构从国防部提供的后勤和行政支持中受益匪浅，但不反映在分配给国家外国情报活动的资金中。
这些机构中的大多数都有多个角色。他们不仅要根据国家的要求提供情报和分析，还要对部门和战术的要求作出反应。国防部的某些情报机构被法律指定为“战斗支援机构”，这表明它们的作用是支持战术军事行动。
国防部也为国家情报最大的单一用户。在战争或危机时期，其要求接管其他机构的优势地位。除了支持军事行动，国家情报有助于显著到其他国防部功能，如规划的兵力结构，使得武器采办决策，并开展与外国政府的关系。
情报界的元素,属于国防部门之外的其他部门(如美国情报和研究在国务院和国家安全部门的美国联邦调查局(Federal Bureau of Investigation)),相比之下,很小,一些相同的动力发挥作用。他们从上级部门获得拨款;其人事直接或间接向部门主管汇报;他们除了作为情报界成员的角色外，还有各自的部门职责。
此外，DCI有时被其他机构视为不诚实的经纪人。由于他同时也是中央情报局的负责人，他对共同体其他成员施加控制或解决他们之间的分歧的努力往往被认为是有偏见的，有时会为抵制中央情报局的领导提供额外的理由。
虽然DCI有法定权力为国家情报制定单独的预算，但没有单独的情报拨款。大约98%的预算，包括中央情报局的资金，都包含在为国防部拨款的法案中。实际上，在每个预算周期的开始，国防部长与DCI协商，决定将有多少国防预算用于国家情报。一旦做出这个决定，中央情报局就知道他需要在国家情报活动中投入多少资金，但总预算的决定不是他说了算的。
在给DCI一个预算数字后，在分配国家情报预算时，他必须考虑国防部计划在国防和战术情报活动上的支出，这些活动与国家情报活动分开资助。为这些活动提供资金涉及数十亿美元;活动本身是多样而复杂的。然而，如果DCI未能将这些因素考虑在内，他可能会在自己的预算中对某些领域投入过多，而对其他领域投入不足。
即使他克服了这一挑战，DCI也要面对他自己的预算结构和流程所带来的困难。预算被分成几个独立的“项目”，除了中央情报局的项目外，每个项目都由一名不受中央情报局监管的“项目经理”领导。此外，“程序”本身并不是围绕一致的原则或标准来组织的。有些项目，如中央情报局的项目，属于一个机构;另一些则资助某些类型的活动，如信号、情报或空间活动。类似的活动并没有组合在一起，因此DCI很难确定浪费和重复，或决定哪些活动应该减少或增加。(见第7章，对这个问题的更详细解释以及委员会建议的解决办法。)
即使在国家对外情报活动的资金被国会挪用之后，中央情报局(除了中央情报局)也没有能力知道或控制这些资金的使用。目前的行政命令要求中央情报局监视国家情报项目的执行情况，以判断它们是否实现了目标。法律规定，共同体成员在“重新规划”资金用于不同于被挪用资金的目的之前，必须获得DCI的同意。然而，行政命令和法律缺乏任何执行机制。如果一个机构选择无视这一要求，将国家情报资金用于自己部门的目的，DCI唯一的补救办法就是向总统或国会抱怨，这几乎不是一个优势地位。
尽管他对-à-vis情报部门的法定权力，表面上看起来很强大，但中央情报局仍然处于相对弱势的地位。因此，大多数中央情报局局长选择把大部分时间花在其他主要职能上，担任总统的主要情报顾问和中央情报局局长，也就不足为奇了。
鉴于这种情况，委员会面临的一个基本组织问题是，是否应该保留对情报界进行集中控制的概念。
一些同委员会谈过话的人敦促说，鉴于任何刑事司法机构所面临的棘手情况，委员会应建议恢复更加分散的制度。在这个概念下，DCI将领导中央情报局，并担任总统的首席情报官员。他将继续“关联和评估”政府所掌握的所有情报，但他不会试图通过制定预算来管理情报界。国防部长和其他部门的领导，目前在情报系统内部的部门将分配资源给这些部门，并为他们的行动提供指导。国防部内部的“国家”机构，如NSA、CIO和NRO，将继续满足非国防部部门的要求。从本质上说，这种方法类似于1970年之前的情况。
这个方案的好处是释放他的社区责任的DCI，让他能够投入充分重视建议总统和管理CIA。有些人认为，如果目前分配给国家情报计划的资源不得不更直接地与其他国防需要竞争，他们将接受更严格的审查。鉴于管理弊端最近在美国中央情报局的证据，有人说，原子能机构需要从DCI几乎全职的关注。
委员会仔细审议了这些论点，但得出结论认为，回到更加分散的制度将是朝着错误方向迈出的一步。委员会认为，保留中央集权制度有许多令人信服的理由:
5 - 1。委员会建议保留由情报部门集中管理情报界的现有制度。
委员会听取了由外部顾问的调查过程中重组情报机构也委托一个独立的“清白”的分析提出许多建议。虽然这些建议是相当大的变化和排列，它们通常陷入三种基本模式：（1）提供整个情报界的“民族”元素DCI更直接的权力;（2）减少了DCI目前的责任中情局允许他的其他两个主要的责任更多的时间;（3）一般保留现有结构，但给DCI更好的手段来搞社会中的作用。虽然这些并不是相互排斥的选项，它们被视为单独的下方。
一些人建议，国防部内部对“国家”情报负有最重大责任的情报机构，如国家安全局、中央图像办公室、国家侦察办公室，应隶属于DCI。在这种方式下，这些实体的资金将从国防预算中撤出，并将与中央情报局的资金一起直接拨给DCI。这些机构将继续满足国防部和国家的要求，在战争或危机时期，国防部长将被授予制定情报收集要求和优先次序的最高权力。
该委员会拒绝了这一做法有以下几个原因。首先，虽然这是事实，这些国防机构向政府提供相当大的支持作为一个整体，在战时或危机时刻他们的能力是国防部的使命至关重要。此外，如果没有该功能，国家情报预算将只有现在的规模适度比例。它看起来稳重，因此，将这些能力，他们必须与和支持任务。的确，对于大型的“国家”的技术由这些机构工作的系统，关键的挑战在于在该领域的“实时”的基础上捆绑这些系统军事力量的程度远远超过以往任何时候。因此，对于保持他们国防部内的理由发展壮大，而不是更弱。二，从属于DCI将可能失去目前由国防部提供人员和后勤支持。同时明确，国防部将在看到保留了极大的兴趣，这些机构的有效运作和保留，在一定程度上，他们的军事人物，如果军事人员水平大幅度减少，需要在文职人员可比的增加，或DCI不得不偿还现在经常提供后勤支援军队，成本这些机构可能会大幅增加。
总的说来，委员会认为，削弱情报和国防之间的关系将是一个严重的错误。虽然与国防部长相比，DCI作为情报界的领袖可能处于相对弱势的位置，但必须明白的是，如果没有军事理由，这些机构(除了CIA)很可能不会存在。虽然它们确实满足非国防机构的要求，但它们的资金来自国防资源，由国防人员组成，对履行国防职能至关重要。委员会认为，改变这种关系将对继续支持这些活动造成相当大的危险。
许多人认为，DCI应该被免除管理中央情报局的责任，以便将更多的注意力投入到情报界，并担任总统的主要情报顾问。(至少从1961年起，人们就以各种形式提出了这一观点。)
支持这一方法的人通常也赞成设立国家情报总监(DNI)，他将负责一个包括由独立“中央情报局局长”领导的中央情报局在内的情报界。大多数方案还将把分析职能与中央情报局分开，并将其置于国家情报总监之下，以支持他作为总统顾问的角色，让中央情报局严格地作为一个操作部门。因此，国家情报总监将负责为情报系统制定政策(例如，设定收集要求和优先次序)，为情报系统分配资源，并进行“国家”分析。另一方面，中央情报局局长不会被其他职责分心，他可以把全部时间和精力用于本机构敏感的人力资源收集和行动任务。
委员会仔细考虑了这一选择，但并不赞同。将中央情报局局长(DCI或DNI)从对中央情报局行动的直接控制中撤下将使他失去一个重要的权力来源。中央情报局的行动构成了美国情报工作的一个独特方面。直接负责这些行动，并将这些行动的结果传达给总统和其他接收者，是DCI权力的重要和传统元素。将CIA的分析和操作职能分开也会有成本。正如第六章所讨论的，中央情报局采取的将这两个职能紧密结合在一起的步骤，似乎为分析人员和收集人员都带来了好处。虽然这种“伙伴关系”需要谨慎管理，以避免过度依赖或不加批判地接受人力来源报告，但委员会并不认为应人为地从中央情报局撤除分析因素。委员会不愿建议在国家情报主任下再设立一个组织，尽管该组织由现有的办事处和组成部分组成，但缺乏明确的证据表明这是必要的，也是比其他替代办法更好的。
委员会收到了许多建议，以提高DCI在现有框架内履行其作为情报界负责人职责的能力。这些建议包括要求提供新的和扩大的工作人员支助、建立咨询机制和设立负责收集、分析和基础设施的职能管理人员。虽然其中一些想法有价值，但其他的似乎行不通。例如，在情报总监的工作人员中设立单独的机构或职能职位来管理所有情报机构的收集、分析活动和所有基础设施活动的想法，在委员会看来似乎是不可行的。每一类活动的数量是如此之多和多样化，以至于将它们作为一个整体进行管理将需要目前情报界中不存在的专门知识和组织。建立新的机构或新的官僚化的职能管理人员既昂贵又具有破坏性，而且不会比现有制度产生明显的好处。
委员会确实得出结论，发展一个改进的框架，使DCI在其中履行其共同体的职责，尽管可能不是最具戏剧性的选择，但却是最明智的选择。委员会认为，总体而言，DCI在情报系统方面现有的法律权力是足够的，但对这些权力的某些加强是可取的。
5 - 2胜。委员会建议:
委员会认为，采纳这些建议将为DCI履行共同体责任提供一个更强有力的框架，而不会不适当地干涉“拥有”受影响的情报部门的政策部门主管的权力和特权．然而，如果这种为了国家利益而跨部门和机构进行管理的独特努力要取得成功，就必须对DCI的责任有所尊重。
有一个单独的情报部门副主任由总统任命,经参议院为DCI提供高级经理的地位可以向行政部门和国会作为一个权威的发言人和DCI的“另一面”情报部门很重要。为执行这一职位的职责，副秘书长将需要具有各种技能的强大工作人员。执行这一任务的现有工作人员，即社区管理工作人员，应扩大其数量，并应包括长期职位和由情报系统内各机构轮流指派的专业人员填补的职位。副署长应指示这些工作人员进行管理审计，并确保民政司的政策得到适当执行，业绩标准得到满足。
为中央情报局单独任命一名经过确认的副手，将为中央情报局提供一名有地位的高级助理，以管理中央情报局的日常运作，同时将最终责任留给中央情报局。如第6章所述委员会认为，这个职位最好具有更大的稳定性，以实现管理的连续性。在确认了这两个职位的代表后，DCI应该有更大的自由来选择他的精力投入到哪里。
委员会认为,重要的是,DCI的正面有一个活跃的身体由情报机构以及其他与智力的关键职责的主要来源的建议,作为主要渠道方向情报机构．虽然目前的IC/EXCOM的结构是向DCI提供这种支助，但过去对类似协调机构的使用并不一致。为使DCI有效地履行其社区责任，社区协调机构必须具有持久性，必须发挥积极的“实际”作用。
委员会进一步敦促情报总监指导对情报界内的众多咨询委员会、工作组、理事会和委员会进行零基础审查，以确定哪些委员会继续为有用的目的服务。虽然许多机构似乎承担着明确而有益的职能，但其他机构的任务似乎令人困惑，对情报界的管理没有帮助。
要求DCI在国防部长任命NSA局长、NRO局长和CIO时同意，或在总统作出此类任命时同意部长的建议，将代表对现行法律的改变，现行法律只要求国防部长就国家安全局和NRO的任命向DCI咨询。4委员会认为，鉴于这些机构负责人目前在国家情报工作中所扮演的角色，以及如果委员会的建议得到采纳，各机构负责人将发挥的更大作用，情报总监更多地参与这些负责人的任命是可取的．
委员会还认为，在国防情报局局长、情报与研究助理国务卿(国务院)、国家安全局助理局长(联邦调查局)和国防情报局局长、防扩散和国家安全办公室(能源部)。
关于国防情报局局长的任命，现行法律已经要求与国防情报局进行磋商。5虽然局长的职责主要是支持国防部，但也包括重要的国家角色。(参见第10章的讨论。)虽然国家和能源部官员也确定了主要支持部门需求的活动，但他们的组织同样在情报界活动中发挥重要作用，包括国家情报评估的生产。
美国联邦调查局国家安全局助理局长是负责美国国内反间谍活动的高级官员。中央情报局负责协调美国在海外的反间谍活动。这两种功能必然需要广泛的相互作用。联邦调查局和中央情报局在艾姆斯一案中形成的合作关系必须维持下去。这样做的一个方法是让中央情报局有机会就联邦调查局负责反间谍事务的高级官员的任命进行咨询。为情报总监提供就这些官员的任命进行咨询的机会不会改变目前存在的报告关系，但应该会导致高级情报界管理人员之间更大的凝聚力。
同样，将国家安全局局长和首席信息官分别任命为负责信号、情报和图像的中央情报助理局长，旨在更正式地确立他们在情报界的角色。如果委员会的预算建议获得通过，这些作用将在资源管理领域大大扩大。(这些将在第7章详细解释。)正式确定他们在国家层面的角色也提供了一个逻辑基础，允许DCI在被国防部长评估之前对他们的工作表现进行评论。
总而言之，委员会认为没有必要推荐新的法律授权，以使DCI有效地执行三个关键职能:领导中央情报局，担任总统的主要情报顾问，以及指导情报界。6然而，委员会认为，通过上述建议将使DCI在履行这些职责方面处于更有利的地位。它们将提供永久性的支持机制，并使DCI在与共同体内各机构负责人的关系中更有力地发挥作用。同样重要的是，应将这些建议的组织变更理解为第7章中提出的重大预算调整的一部分，以及第9章中概述的人事建议。综上所述，这些建议应能使情报总监重新设计和管理一个更强大、协调得更好的情报机构。
1根据法律，情报界包括中央情报局局长办公室(包括国家情报委员会)、中央情报局、国家安全局、国防情报局、中央图像办公室、国家侦察办公室、国防部内部的其他办公室通过侦察项目收集专门的国家情报，陆军、海军、空军、海军陆战队、联邦调查局、财政部和能源部的情报部门，国务院情报和研究局;以及由总统指定或由中央情报总监及有关部门或机构负责人联合指定的任何部门或机构的其他人员。(到目前为止，还没有人被指定为后一种权威。)有关情报系统运作的一般描述，请参阅附录B。
2在附录A中，对情报界的历史演变进行了讨论，总结了许多重要报告中的建议。ReportsReports
3.廉政公署/行政委员会由廉政专员担任主席，包括副廉政专员;国防部副部长;参谋长联席会议副主席;NSA、NRO、CIO和DIA的主管;负责情报和研究的助理国务卿;国家情报委员会主席;情报部门事务和中央情报局执行主任;以及其他在情报领域负有关键责任的人，包括负责指挥、控制、通信和情报的国防部助理部长，以及负责收购和技术的国防部副部长。
4参见《1947年国家安全法案》第106节。美国国家安全局局长是一名军官，如果被选为局长，他的军衔通常会得到提升。NRO的负责人通常是由政治任命的平民。这些任命通常是由国防部长推荐总统做出的。根据现行法律，国防部长任命中央图像办公室主任，目前是一名平民，基于DCI的建议。现行的将中央图像办公室并入国家图像和制图局的提议(见第11章)要求新机构的负责人由一名军官担任，他的任命，就像美国国家安全局局长一样，在大多数情况下应该由总统决定。
51947年国家安全法第106（a）所示。
6虽然DCI的总体法律权限通常是足够的，但实施第9章建议的人事计划还需要额外的权限。
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页INT009 1996年2月23日
