冷战的结束意味着对美国安全的外国威胁的性质发生了重大变化。大多数美国人最担心的不再是来自国外的毁灭性军事进攻，而是更隐蔽的袭击，袭击更近的地方，威胁生命和财产，制造恐惧气氛。
轰炸世界贸易中心和纽约市其他目标的挫败袭击表明，恐怖主义行为不再是美国人仅对国外面临的风险。在东京地铁的攻击中使用化学试剂加剧了这里可能发生类似的攻击的担忧。国际毒品卡特尔继续将大量可卡因和海洛因泵入美国，摧毁无数的生命，提高公共卫生费用，并促进这个国家犯下的大量犯罪行为。前苏联和其他国家加强努力，获得大规模毁灭性武器及相关技术的武器的解体导致大大增加了非法材料走私，导致许多美国人担心更多关于核爆炸比冷战期间的可能性战争。
这些对我们安全的威胁大多来自外国团体，他们的活动不受政府或国家边界的限制。有些是在政府的支持或容忍下运作的;别人不。有些是有组织的组织，有着广泛的业务;其他的则是独立的参与者。
国际恐怖主义，麻醉品贩运，贩运大规模毁灭性武器以及国际有组织犯罪有时被称为“非传统”或“跨国”威胁。然而，委员会选择委员会的模糊性，选择将这些活动称为“全球犯罪”。在使用“全球犯罪”一词中，我们认识到并非所有此类活动都构成了违反美国刑法的行为。我们也没有意味着暗示他们应该被视为执法事项。事实上，正如我们讨论的那样，相反是真的。
该委员会认为，随着全球犯罪分子变得越来越老练并利用新技术，未来几年全球犯罪将对美国人民构成越来越大的危险。这些威胁还在其他方面影响美国的利益，例如，破坏友好政府的稳定，甚至要求美国军事力量的承诺。
总统认识到这些威胁的日益威胁性质，主席发布了专门确定国际恐怖主义，麻醉品贩运，大规模毁灭性武器扩散的单独指令，以及国际有组织犯罪作为国家安全的威胁，并在主持下创造单独的工作组工作组国家安全委员会与他们分享信息。
越来越多的美国部门和机构现在负责打击全球犯罪。司法部、联邦调查局（FBI）和缉毒署历来是美国保护公民免受跨国不法分子侵害的主要机构，但国务院、国防部以及情报部门，自1980年以来，他们被赋予了越来越大的角色。1
虽然这些机构的作用都很重要，但它们的职责重叠导致了任务和方法上的冲突。这些冲突在情报部门和执法部门之间最为明显——在20世纪90年代早期，关于BNL和BCCI的调查的分歧达到了顶峰——但这并不是他们所独有的。委员会认为，各机构之间这种自相残杀的争吵严重损害了该国以有效方式打击全球犯罪的能力，必须结束。
各部门和机构在过去一年采取了一些实质性行动，以解决它们之间的分歧。然而，委员会深信，还需要做更多的工作。
委员会的几位证人认为，美国政府过于依赖执法作为对国际不法分子的主要反应，从而损害了其他可能采取的行动。用一位证人、前司法部长的话来说，“当执法力量开始发挥作用时，其他人都会让开。”
执法可以成为打击恐怖主义、毒品走私和其他全球犯罪活动的一种极其有力的武器。但在所有情况下，这可能不是最恰当的回应。犯罪者往往在其他国家寻求庇护，无法受审。对于全球犯罪来说，排除合理怀疑(刑事案件的标准)收集证据可能更加困难。在许多情况下，外交、经济、军事或情报措施比严格的执法措施更有优势，或者可以与执法同时进行。
一些向委员会发言的人认为，行政部门将执法利益置于其他政策考虑之下是不恰当的，例如对外交关系的影响、对情报来源和方法的保护或对美军使用的影响。他们辩称，如果一个外国团体或个人违反了美国法律或威胁违反美国法律，他们应该被视为罪犯，而不管涉及到其他因素。
委员会相信。根据“宪法”，总统不仅承担执行法律，还负责进行外交政策，并为共同辩护提供共同的辩护。委员会总结说，这是适当的，实际上，总统在确定各种竞争政策利益方面，在确定全球犯罪活动最有效的反应时衡量各种竞争政策利益。这并不意味着除了司法部长或执法官员以外的任何人都应在日常基础上直接执法调查或起诉。但是，无论是优先考虑执法，还是对其他政策选择，还需要在政策级别进行决定。
4 - 1。委员会建议通过行政命令总统重申全球犯罪活动，如恐怖主义、毒品贩运、有组织犯罪和大规模杀伤性武器扩散是国家安全事务，需要多机构协调应对。仅靠执法手段是不够的。
最近成立的国家安全委员会工作组正在促进关于不同类型全球犯罪的更广泛的机构间信息交流，但委员会认为，这些工作组没有提供必要的战略方向，以系统和全面的方式打击这些活动。这些工作组的级别不够高，无法制定全面战略或解决机构间分歧。此外，在工作一级，不习惯参加国家安全委员会框架的执法机构往往是工作组活动的被动参与者。
必要时，NSC代表委员会在必要时提供了一个有用的论坛，用于对全球犯罪活动进行间隙差异，但它被用来特别的并没有提供重要的或持续的战略方向。该委员会认为，需要一个高级别小组来指导和协调美国政府的努力，包括执法努力，以打击全球犯罪。
4-2. 委员会建议总统通过行政命令设立国家安全委员会全球犯罪委员会，指导美国政府打击威胁国家安全的跨国活动。该委员会至少应包括国务卿和国防部长、总检察长和中央情报局局长。该委员会应由国家安全顾问担任主席。2
答：全球犯罪委员会应特别具体地确定需要协调响应的跨国团体或活动，以及这些群体或实体的清单应提交给总统认证。并非所有涉及恐怖主义，贩毒，有组织犯罪或武器扩散的全球犯罪必然构成了国家安全威胁。通过指定这些举办国家安全威胁的群体或活动，委员会将提醒各部门，应当与其他部门和机构协调，他们就这些威胁进行了活动。
B。委员会一经证实，应制订一项处理全球犯罪问题的全面战略;监督执行部门和机构的执行情况;确定对具体类型的全球犯罪采取的适当办法;并解决各部门和机构之间的业务和政策差异。如果委员会不能解决这些分歧，则应由总统决定。
C.应任命国家安全委员会一名高级工作人员为全球犯罪委员会协调员。协调员应得到适当机构派出的一小部分工作人员的协助，这些工作人员是全球不同类型犯罪和适用法律要求方面的专家。他们应共同管理协调过程，并担任委员会和总统的顾问;它们不应裁决各部门和机构之间的争端，而这应是委员会的职能。
全球犯罪委员会只有在执法机构的积极参与下才能有效运作。为此，委员会考虑建议在国家安全委员会结构之外设立该委员会。但是，委员会的结论是，国家安全保障会议已经对“与国家安全有关的国内、外交、军事政策的整合”负有法律责任，因此委员会应由国家安全保障会议主持。3.委员会认识到以前被视为执法问题的全球犯罪已成为国家安全事项，认为总检察长应参加国家安全委员会审议全球犯罪事项的会议。
从历史上看，情报和执法机构主要在不同的领域运作。执法机构关注的是美国境内的犯罪活动，而情报机构则专注于外国政府的计划和能力。然而，随着犯罪活动在性质上变得越来越全球化，随着越来越多的美国刑法被赋予域外适用，执法机构对有关美国境外犯罪活动的信息越来越感兴趣。与此同时，收集和分析有关全球犯罪的信息也已成为情报界的一项优先事项。
在同一外国团体和活动中越来越重叠的兴趣导致了两个社区之间的冲突。部分来自他们的特派团，目标和法律权限。
情报机构的任务是收集、分析并向消费者传播情报。人力资源和技术收集系统只能在很长一段时间内发展，而且往往要付出巨大的代价。它们很容易被破坏，而且一旦被破坏，往往无法被取代。因此，情报机构本质上不愿允许包括执法机构在内的消费者以任何可能导致情报来源或收集方法丢失的方式使用情报。
相比之下，执法机构的任务是调查和起诉违反美国法律的个人。与情报机构一样，执法机构也希望获得有关全球犯罪的信息，但这是一种达到不同目的的手段:逮捕和定罪罪犯。执法部门对情报的需求可能并不总是与情报界的方法相一致。
两族之间有一些具体的冲突领域。三个脱颖而出。首先，双方仍不愿分享敏感信息。执法机构，尤其是联邦调查局(FBI)抱怨说，情报机构以保护情报来源和方法为理由，不传播重要的情报报告，或者更常见的情况是，在传播这些报告时对它们的使用设置了过多的限制，以至于它们对调查人员和检察官毫无价值。ReportsReports
同样，情报机构抱怨执法机构拒绝分享在国内刑事调查过程中收集到的有关恐怖主义、毒品贩运和有组织犯罪活动的信息。由于执法官员基本上可以不受限制地进入美国境内，并拥有执法权，他们往往可以比在海外秘密行动的情报机构更容易地收集涉及全球犯罪活动的个人信息。这些信息中有很大一部分可能对情报界有用，但执法机构不愿分享这些信息，以免泄露或被用于玷污检方的案件。
冲突的第二个来源涉及情报机构拒绝接受执法机构的直接收集任务。中央情报局和国家安全局将他们的法律权限解释为只允许他们从事“外国情报”目的的情报收集4．因此，虽然他们邀请执法机构要求获取有关特定目标的信息，但国安局和中央情报局只有在他们独立确定所要求的收集具有有效的——在国安局看来是主要的——“外国情报”目的的情况下，才会继续进行收集。在几乎所有情况下，要求提供涉及恐怖主义、贩毒、有组织犯罪和武器扩散的特定个人的信息都被视为具有外国情报价值。然而，情报机构拒绝接受直接的收集任务，使其显得对执法机构的需求反应迟钝，使执法机构不愿进一步提出要求。
紧张的第三个来源是一个增加了执法机构的努力,主要是联邦调查局,扩大海外活动,都与外国执法机构进行联络,并发展独立的信息来源对全球犯罪活动,可以使用更容易被调查人员和检察官。执法机构不愿向情报部门和国务院官员提供这些海外活动的细节，因为他们担心这些活动会泄密，并可能影响他们的调查。
在过去两年中，情报和执法部门采取了一系列重大行动来解决他们之间的分歧。1995年成立了一个情报共同体联合执法工作组，为两族之间的具体闪点制定解决方案。该工作组由来自所有受影响机构的经验丰富的律师和其他官员组成，每周举行一次会议，在解决问题方面似乎取得了重大进展。
一个单独的工作队正在处理驻海外的情报和执法代表之间的关系，特别侧重于适当的职责分工、相互通报的准则和解决可能出现的分歧的机制。与此同时，美国国务院和司法部一直在试图就一份谅解备忘录进行谈判，以管理美国代表团团长和派驻海外的执法官员之间的关系。
工作组和特殊工作队向情报社区执法政策委员会成立于1995年3月。由中央情报副主任和副司法部长，董事会举行季度审议季度审议和解决两社区之间出现的重大政策差异。此外，中央情报委员会副司法部长和副主任已开始按照每周举行举行会议，以便彼此直接通知主要业务问题，并解决工作层面尚未解决的争端。金博宝正规网址
虽然委员会的大多数证人都主张加强情报和执法部门之间的合作，但并不是所有人都这么认为。回顾20世纪60年代和70年代的国内虐待事件，一些批评人士对鼓励更多情报人员参与执法活动持怀疑态度。另一些人担心，迫使情报机构向执法部门提供更多直接支持，将使它们面临更严格的司法审查和刑事发现程序，这最终将妨碍它们的收集活动，并有泄露来源和方法的风险。
尽管有这些关切，委员会相信，改进执法和情报之间的合作是可取的，而且确实是必不可少的。委员会注意到加强联系的潜在风险，但认为全球犯罪对我们国家安全的威胁日益增加，需要两族共同努力。委员会认为，可以在不威胁美国公民自由或情报职能效力的情况下加强合作。虽然两族最近为改善合作而采取的主动行动值得赞扬，但委员会认为还需要做更多的工作。
许多证人认为，两族之间更好合作的一个重大障碍是美国政府执法活动的分散化。执法活动的责任主要由两个内阁部门分担:司法部和财政部。司法部长负责联邦调查局、缉毒局、移民和归化局以及法警局。5财政部长负责特勤局、海关总署和烟酒枪械管理局。1968年的一项行政命令要求司法部长“协调所有联邦部门和机构的刑事执法活动”，但历届司法部长都未能充分行使这一权力。
因此，执法界没有单一的协调员。无论这个问题涉及制定美国对全球犯罪的整体反应，促进与情报界的合作，还是协调海外执法活动，执法界都没有一个统一的焦点被授权代表其观点。这使得决策更加困难，协调更加繁琐。
4-3. 委员会建议总统指定总检察长作为执法界的协调人和发言人，以制定国家应对全球犯罪的执法战略，促进与情报界的合作，以及协调海外执法活动。
委员会认为，为了改善情报和执法之间的合作，不需要对情报界的法律当局作出重大改变。
不过，对现行法律作一些澄清是有帮助的。缺乏明确的法律权威导致了在个别情报机构内部、不同情报机构之间以及在执法团体内部关于情报机构可以开展哪些活动来支持执法的混乱。应修订适用的行政命令，明确规定哪些是禁止的，哪些是允许的，并确保不同的情报机构受到相同规则的管理。
委员会认为，对于执法机构是否可以授权情报资产在海外收集“美国人”以外的信息，即美国公民或获得美国永久居留权的外国人的信息，情报界可能采取了过于严格的观点。《国家安全法案》的执法条款旨在防止中央情报局侵犯联邦调查局的国内管辖权，并防止其成为可能针对美国公民的国家秘密警察。当情报机构收集海外侨民的信息时，这些担忧就不存在了。
与此同时，为了最有效地打击全球犯罪，需要利用情报界的能力，尽可能高效和有效地支持执法机构。情报界对该法律的解释是，要求对“外国情报”目的进行独立调查（a主要（美国国家安全局认为，外国情报目的）在执行执法机构要求的任何收集之前，我们认为这是过于机械的。情报机构应被允许应执法机构的要求在海外收集信息，只要美国人不是收集信息的目标或可能被起诉的对象。6
4 - 4。委员会建议总统通过行政命令澄清具有收集能力的情报机构可能会收集非美国的信息。应美国执法机构的要求在美国境外的人员。
尽管最近在改善两族之间的工作关系方面取得了进展，但委员会仍然关切的是，他们将继续不交换关于全球犯罪的有关信息。尽管双方都对其收集的信息可能被对方使用(或误用)有合理的关切，无论是实际的还是法律的，但委员会认为，美国政府仅仅是无法有效地打击全球犯罪，除非两个社区共享他们的信息资源。
情报界需要在保护情报来源和方法的前提下，尽可能放宽执法机构在调查中传播和使用情报的限制。同样，执法机构应以符合适用法律限制的适当方式与情报机构共享其收集的信息。尽管法律对披露在执法调查过程中获得的信息有一定的限制，如大陪审团保密规定，执法机构收集的有关参与全球犯罪活动的团体和个人的大量调查信息可以合法地提供给情报机构。
在委员会的观点中，可以制作程序，以允许通过污染潜在起诉和危险来源和方法来通过相关信息。将通过将更多的执法人员详细说明对情报机构来促进有效合作，反之亦然。
4 - 5。委员会建议全球犯罪委员会制定改进的程序，以确保执法和情报部门更多地分享相关信息。
委员会还对FBI海外活动的扩大表示担忧。委员会认识到，犯罪活动日益国际化，要求联邦调查局与外国执法部门保持更密切的联系，这就需要向外国首都派驻更多的联邦调查局代表。但委员会认为，这些代表的职能主要应限于与东道国政府联络，并在适当时参与美国利益相关的联合执法行动(如反毒或反恐案件)。
在我们看来，联邦调查局不应该这样做单方面的在东道国政府不知情和不批准的情况下在其他国家开展执法行动(如开发和招募秘密来源)，但在罕见和紧迫的情况下除外。美国在政治上陷入尴尬的风险，以及与情报机构的行动发生冲突的可能性，实在太高了。
如果联邦调查局和其他执法机构确实在外国从事活动，无论是联络还是行动，大使应根据现行法律的要求随时了解这些活动，这些活动应根据适用的政策与情报官员进行协调。7向大使通报此类活动并不意味着大使有权作出起诉决定;这意味着大使将有机会评估美国执法活动对东道国关系的政治影响，并减少与情报活动发生冲突的可能性。如果出现了无法在现场解决的冲突，这些冲突应该被提升到更高级的部门官员，并在适当的情况下，被提升到全球犯罪委员会(总统)。
4-6。委员会建议全球犯罪委员会制定指导方针，以管理海外执法活动的协调，纳入本报告中规定的原则。
1例如，国务院宣布打击国际恐怖主义、毒品贩运、扩散和全球有组织犯罪为政府外交政策的最高优先事项，并成立了一个新的国际麻醉品和执法事务局，由一名助理部长领导，指导部门的工作。国防部在历史上曾被《犯罪集团法》禁止从事执法活动，1989年被授权收集有关国际毒品贩运的信息。国防部还设立了一个禁毒执法支持办公室。
2委员会考虑建议由副主席担任全球犯罪委员会主席，或由司法部副部长和副国务卿共同担任该委员会主席。有人指出，陆海空三军作用和任务委员会最近建议由副总统主持一个关于武器扩散的机构间委员会。然而，总的来说，我们认为，最有效的委员会主席将是国家安全顾问。我们注意到，特别审查委员会(Tower Commission)建议由国家安全事务助理担任NSC系统的高层委员会主席。”
3.《国家安全法案》第101条规定，“[国家安全]委员会的职能是就国内、国外、(一)遵守与国家安全有关的军事政策和军事政策，使军队和国家安全委员会的其他部门和机构在涉及国家安全的事务中更有效地合作。”
4经修订的《1947年国家安全法案》(National Security Act of 1947)所谓的执法“附带条款”规定，中央情报局“不得拥有警察、传票、执法权力或内部安全职能”。关于这一条款的立法历史并不多见，但人们普遍认为，国会意在限制中情局侵犯联邦调查局的国内管辖权，并防止其发展成为秘密警察部队。该条款明确禁止中央情报局直接行使执法权力，如逮捕犯罪嫌疑人或扣押非法毒品或武器运输。不太清楚的是，它限制了中央情报局向执法机构提供援助，如应执法机构的要求收集信息。在实践中，CIA通常愿意按照执法机构的要求进行收集，如果它确定有一些有效的外国情报理由存在收集。美国国家安全局不受《国家安全法》的执法条款的约束。12333号行政命令规定，国安局有权根据DCI的指导“为国家外国情报目的”收集信号情报。国安局解释E.O. 12333，以及某些司法判决，禁止其以执法为主要目的进行收集。因此，与中央情报局不同的是，国安局只有在确定执法机构的要求时才会进行收集主要目的是收集外国情报。
5司法部本身的活动是高度分散的。该部在全美包括94个联邦检察官办公室和56个联邦调查局外勤办公室。这使得与情报界的协调非常困难。委员会敦促司法部加大力度，监控全国范围内可能涉及国家安全问题的案件。金博宝正规网址
6允许情报机构出于执法目的进行收集，并不一定会让它们受到可能危及消息来源和方法的曝光要求。如果收集的信息仅用于“线索”或“举报”目的，而不是作为支持搜查令、逮捕令或起诉书的事实元素，那么情报机构一般不会被视为“起诉小组”的一部分，因为“起诉小组”的文件需要进行发现性搜查。
7根据《美国法典》第22章第3927条，大使负责监督他或她国家的所有非军事行政部门的活动，并必须“全面和及时”获知所有此类活动，包括执法官员的活动。
页INT008 1996年2月23日