伯纳德·G.温加尔的见证
在公共建筑和经济发展小组委员会前
运输和基础设施委员会
众议院
总务管理局
很多建筑的安全升级
问题阻碍计划实施
总务管理局:
很多建筑的安全升级
问题阻碍计划实施情况
声明汇总
BERNARD L. UNGAR，董事，
政府业务运作事宜金博宝正规网址
美国总审计局
1995年4月19日，俄克拉荷马城默拉联邦大楼发生爆炸，总统要求司法部评估联邦办公大楼的脆弱性，特别是恐怖主义行为和其他形式的暴力行为。1995年6月，doj指导的一个机构间工作组发表了一份报告，建议联邦建筑物的具体最低安全标准以及评估联邦建筑物的安全需要和估计所需升级费用的标准、指南和时间表。总统指示各行政部门和机构根据司法部报告的建议，在可行的范围内升级其设施的安全，并将其控制的建筑物的责任交给了总务管理局(GSA)。
1995年7月，GSA为其8300栋建筑启动了一项数百万美元的安全增强计划。使用司法部报告中推荐的标准、指导和时间表，GSA在评估风险、设定优先级和完成数千次建筑物升级方面取得了进展，尤其是高风险的建筑物。GSA的基于计算机的升级跟踪系统显示，在1995年10月1日到1998年3月31日期间，大约完成了7000次升级，根据GSA的会计系统数据，我们估计GSA从联邦建筑基金(FBF)大约承担了3.53亿美元的升级费用。然而，由于这些系统中错误和不完整的数据，我们无法可靠地确定项目的确切状态或成本。
错误由急于满足美国司法部报告建议的时间表可以改善安全的联邦大楼前一周年俄克拉何马城爆炸案,裁员由于裁员,资金来源不确定和不可靠的数据在GSA的升级跟踪和会计制度阻碍GSA的实施计划。GSA既没有达到司法部建议的完成构建安全评估和升级成本估算的时间，也没有达到其完成安全升级的内部目标。由于GSA和管理和预算办公室(OMB)尚未就如何最好地为建筑安全项目的所有未来费用提供资金达成完全一致，资金的不确定性仍在继续。最后，GSA没有必要的有效数据来评估升级的成本和收益，以及升级完成后在多大程度上提高了联邦办公大楼的安全性或减少了对最大威胁的脆弱性。因此，我们建议GSA更正升级跟踪和核算系统中的数据;确保对所有GSA大楼的安全需求进行评估;与行政管理和预算局合作，确保为建筑安全项目提供足够的资金;并制定以结果为导向的项目目标、措施和评估，以便更好地管理该项目并努力减轻其建筑中的安全威胁。
主席先生和小组委员会的成员：
我很高兴今天在这里讨论它的操作下升级联邦建筑的安全总务管理局（GSA）的进展。如你所知，继1995年4月19日，轰炸默拉联邦大楼俄克拉荷马城，总统指示司法部（DOJ）部评估联邦办公大楼的脆弱性，特别是恐怖主义行为和其他形式的暴力行为。在司法部，包括在1995年6月来自九个联邦部门和机构发行的，安全专业人员间工作组的方向，报告，建议对联邦大楼具体的最低安全标准。随后，总统指示行政部门和机构对他们的设施进行安全性升级到基于司法部报告的建议可行的范围内。总统给GSA它所控制的建筑物这个责任，并于1995年7月，GSA启动了其8300个建筑数百万美元的安全增强计划。
你要求我们评估GSA大楼安全升级计划。具体地说,您要求我们确定(1)GSA使用什么标准来评估安全风险和优先考虑安全升级建筑,(2)GSA的实现和运行状态的安全升级计划和成本GSA发生资金来源和类型的安全升级(如x光机和保安人员),和(3)是否有问题阻碍了GSA的安全升级计划的实现。
总而言之，我们发现GSA使用司法部报告的标准来评估风险，并优先对其建筑进行安全升级。尽管这个项目带来了巨大的挑战，GSA已经在全国范围内的联邦大楼的升级中取得了进展，尤其是高风险的大楼。GSA的数据系统表明，大约有7000次升级已经完成，我们估计FBF在1995年10月1日到1998年3月31日之间为全国升级计划大约支付了3.53亿美元。然而，GSA在DOJ报告中由于急于升级其大楼的安全性而急于满足时间表所犯的错误，由于缩减规模而减少的人员，数据可靠性问题，以及不确定的资金来源阻碍了GSA升级计划的实施。因为数据可靠性问题,无论是GSA还是我们可以指定的确切状态或成本构建安全升级计划,因为GSA尚未建立程序结果措施,GSA和我们知道的程度完成升级导致了更大的安全或减少脆弱性联邦办公大楼。因此，GSA在管理其项目以减轻安全威胁方面处于不利地位。
呈现在我们的研究结果的具体信息之前，我想提供我们的范围和方法的一些信息。为了响应您的要求，我们在华盛顿特区面谈的关键GSA官员;在GSA区域办事处在美国佐治亚州亚特兰大;英尺。沃斯，TX;丹佛，CO;和华盛顿特区的国家首都区;并取得并审查有关的规划，实施和安全升级程序的操作司法部报告以及来自GSA的文件。我们举行了管理和预算办公室（OMB），监察长办公室GSA（OIG），以及选择在GSA拥有和-leased建筑组织单位的几个联邦机构的代表进行讨论和获得的数据。我们没有评估的司法部大楼安全标准是否适当或任GSA的建筑安全程序或安全方案的其他机构管理的有效性。 We did our work from July 1997 to May 1998 in accordance with generally accepted government auditing standards. We have included more details about our scope and methodology and additional details about our findings in appendixes I through IV.
GSA使用的标准
GSA使用司法部报告中推荐的标准和指南来评估所需的安全升级类型，并对其建筑物进行优先级升级。司法部的报告确定了诸如周边和内部安全等类别的最低安全标准，并为估计升级成本提供了指导。根据评估的风险水平，对每个建筑采用不同的标准。根据租户人口和公众接触量等标准，将风险级别分配给建筑物，其中I级风险级别最低，V级风险级别最高。该报告还建议GSA在其控制的每座大楼中设立一个建筑安全委员会(BSC)，以确定每座特定大楼所需的最低安全要求。委员会将由占用某一建筑物的所有机构的代表组成，并由GSA区域物理安全专家协助确定和估计所需的安全升级的费用。GSA根据当时获得的信息对其建筑进行了初始风险级别的指定，等待BSCs作出更明确的决定。一般来说，GSA会根据风险级别对其建筑进行优先安全升级，风险较高的建筑会首先接受安全评估并需要升级。(详见app. II)
业务和实施状况
尽管GSA已经完成了许多建筑安全评估、升级成本估算和升级，但由于GSA的升级跟踪系统包含不完整和错误的数据，我们无法可靠地确定全国完成的升级总数。根据GSA的说法，跟踪系统数据不可靠，因为它的区域工作人员在跟踪系统中不总是适当或准确地记录升级交易。
联邦保护服务(FPS)——GSA公共建筑服务的物理安全和执法部门——开发了一个计算机化的数据库系统来跟踪所有建筑安全委员会要求的升级状态。该系统于1996年初开始全面运作，旨在按区域、按要求建立、核准和完成的升级以及升级费用概算进行跟踪。
跟踪系统也是其目的之一是作为先行者在所有联邦大楼的安全升级的大政府范围内的数据库，需要通过行政命令12977，日期为10月19日，1995年的订单创建的间安全委员会，是由GSA的管理员或指定人主持，包括来自17个联邦机构和具体的个人代表。该委员会的成立是为了增强安全性的由联邦雇员占用的建筑物和设施的质量和效果。
截至1998年3月31日，跟踪系统显示，大约7800个升级已经批准，大约7000个，或90%，已经完成。审查53建筑的记录和访问43建筑GSA地区4,7日,8日和11日,以及访问GSA OIG审计人员在GSA地区1 121栋建筑,4、7和11显示,GSA已完成安全升级它的许多建筑在美国。升级的类型的例子,我们观察到在我们访问GSA全国建筑包括(1)混凝土护柱构造在建筑周边,(2)安全摄像头安装和使用内外的建筑,和(3)金属探测器和x光机安装在建筑入口和由GSA或合同安全人员。
然而，基于我们的工作和OIG的工作，我们认为，由于升级跟踪系统的错误，无法可靠地确定建筑安全升级项目的状态。GSA的升级跟踪系统包含了与我们审查的24栋(45%)和OIG审查的65栋(54%)建筑中批准和完成的升级数量相关的错误。例如，(1)一些在跟踪系统中显示为批准和完成的升级实际上并没有完成，升级请求已经被取消;(2)系统中显示已完成的部分已批准升级未完成，事实上相关安全设备已装箱并存储。根据GSA的说法，这些错误发生的原因是GSA人员没有总是适当或准确地在跟踪系统中记录升级的状态。
除了有关批准，完成，并于跟踪系统升级取消这些错误，我们对是否所有GSA建筑都安全保障的需要被评估的关注。我们发现，截至1997年10月，在全国范围内升级跟踪系统包含很少或没有证据表明，建筑安全评估是对754层GSA的建筑物，其中14人级-IV的建筑完成。我们judgmentally选定的754层大楼的26样本，并试图确定是否安全的评估已经由每栋楼的安全委员会的代表接触，1997年12月和1998年1月期间的代表来自22个完成的26楼回应。22，5楼的代表告诉我们，一个建筑评价却没有这样做，6表示他们不知道一个人是否已完成，7名代表说，评估做了，但剩余的4位代表说，评估间没有因为：（1）租赁的建筑物内的联邦机构住户已经终止“T适用于楼宇，（2）该建筑被出租，仅用于存储目的使用，（3）建设是一个维修车库访问限制代理公司的人员;（4）建设是不再使用。
对于11名号楼代表，说建筑评价却没有这样做，或者他们不知道，我们问他们是否相信他们的建筑目前的安全水平达到了美国司法部的最低标准。四座建筑的代表说：“是的”;5位说他们不知道;两说，标准并不适用于他们的特定的建筑物，是由于机构进行了建筑的迁出。五是说，他们不也知道的四表示，他们不知道的司法部最低安全标准。
类似地，我们在GSA的建筑文件中没有发现证据表明，已经对一些跟踪系统中没有安全升级请求的建筑进行了安全评估。在1997年下半年，我们判断在GSA的两个地区挑选了50座没有在跟踪系统中显示安全升级要求的建筑，我们发现有12座或24%的建筑没有在文件中进行评估。GSA最初将这12幢建筑中的3幢定为IVs级，8幢定为IIIs级，1幢定为II级。12座大楼中有10座位于GSA的一个区域。
FPS官员告诉我们，他们不知道是否评估是对所有GSA建筑完成。他们说，尽管他们曾试图获得评估所有建筑物，不是所有的BSC已提供评估。
升级义务数据按类型不可靠和不可用
除了无法可靠地确定项目的运行和实施状态外，我们也无法可靠地确定GSA为安全升级所承担的实际成本或义务，因为GSA的会计系统，比如它的跟踪系统，包含了严重的错误。此外，我们无法确定安全升级类型所产生的实际成本，因为GSA表示其会计系统并没有按照升级类型来计入成本。然而，根据现有的会计系统数据，我们估计从1995年10月1日到1998年3月31日，美国总务管理局为全国建筑安全升级计划承担了大约3.53亿美元的费用。这些资金的来源是FBF。如你所知，该基金主要由美国太空总署向联邦机构收取的租金组成，并由美国太空总署管理。这是为gsa控制的联邦太空提供资金和运营成本的主要手段。
根据GSA，并且我们同意，这些债务数据的准确性是不可靠的，因为GSA人员在会计系统中记录升级交易的债务时出现了错误。例如，1997财政年度末，森林方案设法确定有不需要的升级供资津贴的区域，这些津贴可以转移到需要资金完成升级的区域。在FPS的分析中，它确定了超过500万美元的债务，用于在10个GSA地区的109座建筑物的升级，而在跟踪系统中没有相应的批准升级。FPS发现(1)90万美元的债务与其他GSA项目有关，而不是与建筑安全升级项目有关;(2) 60万美元与升级有关的债务，这些升级实际上已经完成，但在跟踪系统中已被GSA取消和作废;(3) 120万美元用于其他建筑物的升级改造;(4) 160万美元是有效的义务，但相应的升级无意中没有进入跟踪系统。FPS不确定剩余的差异。FPS发现了与跟踪系统中记录的升级有关的类似问题，但在会计系统中没有记录相应的债务。由于这些债务数据的错误或差异，FPS在超过2个月的时间内无法完成在区域间重新分配资金的工作。 We discuss these discrepancies in more detail in appendix III.
妨碍程序执行的问题
除了在升级跟踪和计费系统中的数据的不可靠性，其他几个问题阻碍和减缓GSA的实现安全升级程序。这些包括（1）的资金来源的不确定性;（2）由错误的，尺寸减小的工作人员，以及紧急迅速完成尽可能多的安全升级尽可能感满足最后期限作出;（3）不可靠的升级成本估算。由于这些问题的结果，GSA无法满足一些计划的实施目标。此外，GSA缺乏关于相对于它们的成本升级的好处的信息;还没有建立具体的程序有效性的目标，成果，或措施;，不知道联邦办公大楼恐怖主义和其他形式的暴力行为是否脆弱到什么程度已经降低。
资金的不确定性关于安全升级项目资金来源的不确定性从一开始就困扰着GSA。由于1996财政年度预算计划最初没有确定具体的建筑安全升级资金，总务署不得不使用原先打算用于其他目的的前融资基金。此外，由于1996年初财政年度的经费问题，总务署搁置了费用高昂的升级计划，例如购买总务署大楼附近的停车场。此外，尽管1995年6月司法部的报告建议GSA考虑增加联邦机构的租金，以支付提高安全级别所增加的成本，但建筑安全项目的资金来源仍然存在不确定性。GSA预计1998财政年度将承担约2.6亿美元的债务，1999财政年度将承担约2.51亿美元的债务，但GSA和行政管理和预算局尚未就如何最好地为该计划的所有未来成本提供资金达成完全一致。一旦GSA和行政管理和预算局就如何为增加的安全成本提供资金达成一致，增加的资金将取决于国会在拨款过程中的批准。
时间表、工作人员和紧急问题金博宝正规网址:据美国总务管理局官员说，总务管理局希望在俄克拉荷马城爆炸案一周年纪念日——1996年4月19日之前，在联邦大楼内尽可能增加安保措施。官员们说，这种紧迫感，再加上司法部报告中的项目实施时间表，以及裁员造成的人员有限，导致在现有信息的基础上做出安全升级决策，认识到规划和实施调整可能是必要的。他们承认，结果，一些最初的努力遭受了损失，并犯了一些错误。在司法部的报告发布后，GSA和GSA控制的大楼的工作人员有大约3.5个月的时间对几百座四级建筑进行安全评估和升级成本估算，他们有大约7个月的时间对几千座低层建筑进行同样的评估。
根据司法部工作人员和美国法警处的一名司法部报告特别工作组成员的说法，几乎没有时间为司法部工作人员和数千名BSCs制定所需的实施指导和培训水平。此外，他们还表示，gsa运营的建筑与FPS实体安全专家的比例增加了难度。例如，在一个GSA地区，我们被告知该地区负责大约1000栋建筑，但只有15名FPS实体安全专家可以协助BSCs进行建筑风险评估。在全国范围内，共有约200名FPS物理安全专家负责协助评估8000多座gsa运营的建筑。
根据GSA的速度与这些评估和成本估算必须这样做造成的错误，促成了需要重新评估，变更，取消，并在安全升级作废了一些决定。例如，一些匆匆核准的升级不得不被取消，作废或因影响，计划中的升级将不得不对由于地方政府或由他人提出的问题的人车分流在和建筑物周围的流动或修改由于一些建筑物的历史性质。其结果是，GSA不得不想出替代的安全措施，有时需要额外的资金。
不可靠的成本估算跟踪系统中记录的一些升级的初始成本估计证明是不可靠的。为了确定多少钱可用来完成批准升级和重新分配基金在其地区,GSA分析升级成本估算与实际的义务必须完成它的许多建筑的升级,它发现,许多最初的成本估计是不可靠的。例如,估算成本的跟踪系统升级为一组98年完成建筑11 GSA地区约1040万美元,而实际的义务完成升级记录在会计系统约2900万美元——也就是说,义务完成升级了超过1800万美元的估计成本完成升级。据GSA称，最初的成本估算是根据司法部报告中的一般指导原则进行的。虽然随着升级执行的进展而作出了更准确的费用估计，但升级跟踪系统的设计并不是为了随时获得订正的费用估计数。没有更准确的成本估算，GSA决策者就不能最好地判断各种升级选项的成本/效益，也不能可靠地估计完成已批准的升级所需的资金。
不可靠的成本估算结合状态的不可靠性和成本数据跟踪和会计系统升级,资金来源的不确定性,减少水平的员工,由于程序期限犯的错误,以及紧迫感,GSA尽快完成升级,阻碍了升级计划的实现。因此，GSA无法完全满足在司法部报告中建立的计划时间表和它在内部建立的几个升级实现目标。进一步,因为额外的安全升级请求接收过去一半的1997财政年度,批准之前,需要更多的资金来完成升级,GSA估计1997年10月,它将需要约780万美元的额外资金在1998财政年度完成升级批准9月26日,1997年。
司法部的报告要求GSA在1995年10月15日之前完成其高风险(四级)建筑的安全评估并提高成本估计，在1996年2月1日之前，v级建筑一般不包括在GSA的建筑安全升级计划中，因为司法部的报告建议，这些建筑中的机构(通常是涉及国家安全问题的机构)应根据自身要求对建筑进行安全保护。金博宝正规网址尽管司法部的报告没有具体说明GSA完成安全升级的目标，GSA在1996年和1997年数次建立并修订了完成所有大楼升级的内部目标。
GSA表示，它已经满足了评估的安全需求，并估计升级的成本为所有级别-IV的建筑物由司法部报告确立的目标：1995年十一月，GSA告诉参议院小组委员会在运输和基础设施，按照与司法部报告的建议和总统的指示，它已建立了429级，IV建筑安全委员会，并已收到这些委员会2500升级请求。而且，后来同月，GSA告诉OMB是亿$ 222.6将需要财政1996年和1997年支付这些建筑物429的升级。
然而，我们认为，GSA没有完全满足司法部报告指定的任何目标，因为（1）安全性评价是不是一定程度-IV的建筑，直到1995年11月和（2）后，在1997年10月提出，远远晚于美国司法部报告的1995年10月15日，和1996年2月1日的目标日期，我们发现，并不是所有的GSA的建筑，包括一些水平-IV的建筑，已经对安全需求进行评估的指示。此外，GSA向我们报告，由1996年3月，平-IV的建筑物的数量已经增加至超过700 GSA表示，增加的部分原因是美国司法部的要求造成的GSA重新分类含有从下级法院有关租户某些建筑物至IV级，另一部分由其他级别-IV的BSC的决定来进行建设评估和提供GSA与1995年11月升级后的请求。
关于GSA的内部目标，GSA最初设定的目标是在1996年9月30日之前完成所有四级建筑的安全升级。当它没有达到1996年9月30日的目标时，GSA设立了一个新的目标，在1997年9月30日之前完成所有建筑物的升级，包括IVs级别。这个目标也没有达到，现在GSA的目标是1998年9月30日，在1997年9月26日完成所有批准的升级。GSA的跟踪系统表明，截至1997年10月3日，GSA已经完成了85%的批准升级的所有建筑物，并在1998年3月31日达到了90%的标志。
缺乏对项目目标，措施和结果的资料：GSA没有信息来评估升级的收益是否与其成本合理，来确定安全升级完成的有效性，或者知道报告已完成的升级是否确实完成并按计划运行。GSA需要这些信息来证明安全升级支出的合理性，并在适当的时候对其安全计划进行修改。例如，社会安全管理局(SSA)官员向GSA表达了对GSA最初在一些SSA占领的建筑物中进行的某些安全升级的担忧。SSA对购买和操作升级设备的需要和成本表示关注。经过协商，GSA取消了一些SSA地点的升级。
此外，与安全相关的评估，这GSA安全工作人员之前，俄克拉何马城爆炸事件做，被削减，因为这些工作人员需要帮助实施升级计划，并在审核时，这些评价一直没恢复。
此外,GSA还没有完全实现一个关键的建议,从内部“教训”研究俄克拉何马城爆炸案事件之后,评估当前的风险评估方法,以确保更广泛的风险被解决,增加强调大规模暴力行为。1995年10月研究的主要结论是，GSA目前的安全和执法程序没有充分解决环境威胁问题。
在一个相关问题,政府绩效与结果法案1993(结果Act)要求每个主要的联邦机构建立它的使命,其目标和如何实现,如何测量其性能对会议的目标,并将如何使用性能的措施改进。根据结果法案，GSA在1997年9月30日制定了战略计划，涵盖1998年到2002年。GSA的建筑安全计划在1997年计划和1999财政年度的年度绩效计划中都有具体的说明。然而，GSA并没有在其战略计划中确定其计划进行的安全项目评估，1999年的年度绩效计划也没有按照行政管理和预算局在A-11通告中要求的结果或预期结果，阐明其安全项目的目标和指标。最后,尽管GSA的数据系统跟踪项目状态和资金不正确的数据,这阻碍了实现,GSA最近刚刚开始努力确保安全程序测量数据是有效与安全相关的性能目标包含在其1999年度绩效计划准备在行动的结果。
由于没有关于安全计划目标和结果的更具体的信息，GSA不知道升级在多大程度上提高了安全或降低了联邦办公楼对恐怖主义行为或其他形式暴力行为的脆弱性。(详见app. IV)
建议
我们建议GSA管理员指示PBS专员
- 正确的GSA的升级跟踪和审计系统和程序的机构，以在升级跟踪系统准确地记录和批准完成了升级发生和将发生在会计系统的安全升级精确记录义务的数据;
- 审查所有GSA的建筑物，以确保安全性评估已经完成;
-与行政管理和预算局达成协议，以最合适的方式提供足够的资金，确保gsa运营的大楼的安全，达到司法部报告建议的最低标准水平;
为其安全计划制定以结果为导向的目标和措施，确定要进行的安全计划评估并适当实施，确定FPS验证和验证GSA 2000年年度绩效计划中与安全计划目标相关的测量数据的方法;和
- 完成GSA目前的安全风险评估方法的内部推荐审查，一旦适当的风险评估方法确定，由GSA物理安全专家定期恢复建筑安全检查的GSA的计划。
机构的评论
1998年5月27日，我们会见了GSA的公共建筑服务副局长和助理局长，联邦保护署办公室，以及他们的工作人员，以获得他们对我们证词草案中所讨论的信息的意见。这些GSA官员大体上同意证词中的信息和我们的建议。副局长表示，尽管他不完全同意我们的描述，资金的不确定性阻碍了GSA实施建筑安全升级计划，因为GSA能够资助几乎所有建筑安全委员会要求的升级。他指出，所有加强安全所需的资金都已提供给GSA区域。然而，我们相信我们的描述是恰当的，因为正如我们所描述的，GSA在整个项目中面临着支付升级的资本和运营成本的资金来源的不确定性。例如，GSA最初不得不使用资金来支付原本用于其他目的的升级。此外，正如我们所指出的，由于资金方面的考虑，在项目早期，GSA搁置了成本高昂的升级计划，例如购买GSA大楼附近的停车场。因此，虽然一些安全升级由于缺乏资金而被搁置，但我们主要担心的是资金来源的不确定性，这从项目一开始就面临着挑战。
此外，GSA官员表示，他们已经指示GSA地区恢复俄克拉荷马城爆炸案后暂停的定期建筑检查和风险评估项目。他们说，视察工作将在短期内恢复，所有四级建筑物的视察工作将在1998财政年度结束前完成。此外，GSA官员说，他们已经开始纠正升级跟踪系统中的数据，并将考虑为安全项目制定结果导向的目标，这将在GSA的2000年年度性能计划中进行描述。此外，总务管理局官员说，他们与行政管理和预算局就调整机构租金以支付安全费用的问题进行的讨论取得了重大进展，他们期望在2000年预算周期内及时与行政管理和预算局达成协议。
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主席先生，我的准备发言到此结束。我很乐意回答各位或小组委员会成员提出的任何问题。