| 听力的 美国参议院 司法机构委员会 加强外国情报监视法: 保护美国行为是否 保护美国公民自由加强安全? 2007年9月25日星期二 Suzanne E. Spaulding的证词 听力的 美国参议院 司法机构委员会 强化外国情报监听:保护美国法案 保护美国公民自由加强安全? 2007年9月25日星期二 Suzanne E. Spaulding的证词 莱希主席、斯佩克特副主席、委员会成员们，感谢你们给我这个机会就《外国情报监视法》(FISA)的变化作证。在我为打击恐怖主义工作的20年里，在中央情报局，在参众两院的情报监督委员会，作为反恐和大规模杀伤性武器两个不同委员会的执行主任，我对我们所面临的国家安全挑战的严重性产生了强烈的意识，并对我们国家安全机构中为维护国家安全而努力工作的男男女女产生了深深的敬意。 对于这些专业人士，我们有责任确保他们拥有完成工作所需的工具;这些工具反映了技术进步改变了威胁的性质和我们应对威胁的能力的方式。同样重要的是，他们应该得到明确的指导，即我们希望他们为我们做什么，以及我们希望他们如何去做。清晰的规则和仔细的监督为那些处于国家安全工作第一线的人提供了必要的保护。不幸的是，新颁布的《外国情报监视法》(Foreign Intelligence Surveillance Act，简称FISA)既没有提供明确的指导，也没有提供确保仔细监督的机制。 2007年保护美国法案的问题 改变电子监控的定义。 首先，我将敦促国会避免通过改变定义来实现目标。FISA中的条款不仅出现在这个复杂的法规中;它们也被引用或告知其他法律、行政命令、指示、政策等。意外后果的风险是重大的，特别是在改变电子监控这一基本概念的时候。美国国会研究服务处(Congressional Research Service)最近编写的报告指出，在界定电子监控范围之外的一系列活动(第105A条)的同时，仍在设定一个潜在的程序，在旨在规范电子监控的法规(第105B条)范围内授权这些活动，这造成了混乱。这甚至没有解决国安局内部指令和其他涉及电子监控的法律和政策文件的后果。 最重要的是,当肯·韦恩在众议院司法委员会作证时指出9月18日,2007年,法定电子监控”一词的定义是看门人的术语识别这些政府活动的法令,法规的范围内,通过暗示,(二)不属于本法规定范围的。”通过定义FISA之外的获取任何通讯，当它指向有理由认为是在美国以外的人时，你就取消了FISA可能为那些通讯可能属于这一类的美国人提供的任何法律保护。 任何FISA条款都不适用于第105A节定义的FISA以外的拦截。没有法定的最低限度要求，没有法庭审查任何程序的事实之前或之后，没有报告的要求。这些拦截根本不受FISA的保护。可能会有行政命令、指令或其他内部政策要求将这些拦截行为最小化，但行政部门可以随时单方面改变这些行为。 105B的要求和保障措施是什么?本节是一个可选程序，如果司法部长和DNI需要第三方的协助并需要强制要求该协助，则可以使用该程序。例如，一些电信供应商在帮助政府访问美国境内的通信之前，可能会要求获得某种明确的法律授权。事实上，在讨论给予在FISA之外参与监控的运营商完全追溯豁免权之前，我本以为所有电信供应商都会坚持书面保证政府有权获取其客户的通信。然而，如果公司可以期望政府不顾一切地保护他们，他们可能更愿意不顾法律而提供帮助——在这种情况下政府就不需要使用105B中的可选程序和保障措施。 尽管有其他法律。 其次，避免使用“尽管有其他法律”。这就是新部分105B开始的，这些单词应该始终升高红旗。在这种情况下，它对其他法律的持续适用性提出了严重的问题，以规范美国内部智能的收集，包括在物理搜查方面的限制。如果国会愿意确保不妨碍在美国内部的智能收集的情况下，他们应该具体说明这些规定，并清楚地了解他们的意愿，并不会申请。 Section 105 b提供了权威的AG)和情报总监收集情报信息在美国只要(1)的信息是关于一个人恰好是在美国以外的地区——包括,当然,一个美国公民,(2)收集的信息不涉及电子监控,(3)政府需要有人帮助使用通信或通信设备。它似乎是针对美国以外的人的电子监视(现在不再被认为是“电子监视”)，但实际上它授权政府收集任何类型的通信，并在美国境内收集。因此，只要政府有理由相信这封信至少部分讨论了美国以外的人，它似乎就授权截取美国境内两个人之间的邮件。关于邮件拦截的谨慎的法律制度被第105B节中“不管任何其他法律”的语言所推翻。 此外，似乎总检察长可以授权搜查你的住所以找到一封来自海外儿子的信件或你储存他电子邮件的家庭电脑，尽管这将引发重大的第四修正案问题。金博宝正规网址《外国情报监视法》规定的身体搜查变得无关重要，因为第105B条适用于“任何其他法律”。 同样，国会去年努力颁布的保护第215条，即所谓的商业记录条款，在第105B条适用的情况下似乎也会被否决。因此，根据第105B条，任何能够帮助政府获得涉及美国以外的人的通信访问权的个人现在都可以被强制提供这种帮助，而且保护措施更少。 它不仅仅是由这种语言有效地废除的FISA的其他部分。它似乎估计可能影响有关涉及美国境外的人的信息的信息的收集。因此，无论隐私保护国会可能在其他法律中颁布，包括电子通信隐私法，不再对这项活动产生任何影响。 政府已表示，它无意让该法律具有如此广泛的影响，并愿意与国会合作，澄清法定语言。我敦促国会接受他们的提议，并确保该法律的起草仅限于解决情报部门明确确定并证明合理的具体问题。 不局限于恐怖主义。 尽管这项新法律已被解释为保护美国公众免受下一次恐怖袭击的必要措施，但它授权的情报收集没有任何与恐怖主义有关的内容。它适用于任何“外国情报”，这个术语经过多年的修订，包括了非常广泛的信息。 最小化不足。 的确，根据105B收集的信息必须经过最小化的程序，但似乎适用的法定要求是，当FISA法官审查了完整的FISA申请，并发现有可能的理由相信监视目标是外国势力或外国势力的代理人时，适用的程序不那么严格。 《保护法案》只是简单地提到了“第101(h)条中的最小化程序”。该节规定了两套最小化程序。第一套适用于FISA法官批准的申请。第二种方法要严格得多，适用于司法部长未经FISA法官批准实施监控的情况。这些更严格的程序法定限于总检察长根据第102(a)条授予他的授权行事的情况。因此，它们不适用于《保护法》中授予AG和DNI的单方面权力。 101(h)(1)-(3)中的一般最小化程序反映了一种认识，即即使在所有的申请要求都得到满足并得到FISA法官的批准后，仍然存在一些关于美国人(usp)的信息可能被收集的风险。这些程序要求采取步骤尽量减少此类信息的获取和保留，并禁止此类信息的传播。然而，这些程序应“根据监视的目的和技术合理设计”，并“符合美国获取、产生和传播外国情报信息的需要”。这是一个非常广泛和灵活的标准，特别是考虑到当前的“外国情报”范围。 根据第101(h)(4)条，如果监视是根据AG授权而不是FISA法官的授权进行的，这种情况更类似于105B授权，USP作为一方的任何通信内容都不能被披露、传播，或用于任何目的或在没有得到法院命令的情况下保留超过72小时，除非总检察长确定该信息表明有死亡或严重人身伤害的威胁。当FISA颁布时，对于确保AG单方面授权的电子监视不能用于收集关于usp的信息的关注是如此强烈，以至于这种通信的存在也被包括在这一限制中。至少，这个更严格的程序应该适用于根据第105B条收集的信息。 需要积极主动地确定双方的地点。 保护法案要求AG和DNI制定程序合理地确保目标在美国以外（或这些信息涉及美国以外的人，而不是“电子监测”），但该法没有为这些程序提供任何其他要求。 政府应该有一个积极的义务采取一切可行的措施,在一个正在进行的基础上,而不是在一开始的监控或其他情报收集,确定目标实际上是海外和对方沟通是否在美国。电话公司似乎总是能够确定我是在国内使用我的手机还是在国外使用我的手机——我知道这一点，因为当我在国外使用时，他们向我收取更多的费用!政府应该有一种方法可以知道，即使是在事后，这些通信的当事人所在的位置。这开始为一种法律制度提供了基础，这种法律制度的范围要狭窄得多，有精确的程序和保障措施来管理涉及美国境内人员的监视。 确保独立监管。 严格监督利用这一权威使得至关重要。政府当局承诺，它将提供此类监督并向国会提供报告，这是重要和令人放心的。但是，鉴于司法部长的未偿还授权向国会妥善报告有关使用国家安全信件的问题，我将敦促国会在规约中直接，即司法部和DNI检查员在90天内共同报告实施。颁布，此后每90天。 FISA变更的上下文 政府已经表示，计划对《外国情报监听法》进行更广泛的改革。在委员会和国会考虑如何推进这一问题时，我想就监控那些想要伤害我们的人的通讯的国家安全必要性所带来的挑战提供一些总体思路。 首先，权力的任何扩张都应限于恐怖主义目标。这就是政府向美国公众推销权威的方式。然后扩大权威，将任何话题的任何和所有外国情报都包括在内，这是一种“诱饵和开关”。 其次，尽可能地做出最细微的改变，以消除任何妨碍使用FISA的因素。技术专家和FISA法官，无论是现任还是前任，都可以提供基本的见解，了解政府和通信提供商能做什么、不能做什么，以及防止滥用最重要的保障措施是什么。 第三，对限制FISA法官的作用要极其谨慎。最高法院法官鲍威尔在基思案中代表多数人写道:“第四修正案不认为政府行政官员是中立和无私的地方法官。他们的职责和责任是执行法律、调查和起诉。但是，负责这项调查和检察职责的人不应是唯一的法官，决定何时利用宪法上敏感的手段来执行其任务。第四修正案所接受的历史判断是，未经审查的行政自由裁量权可能太容易屈服于压力，以获取罪证，忽视潜在的侵犯隐私和受保护的言论。” 最后，国会应该从政府中寻求更强大的承诺，即它实际遵守法律。如前所述，第105B条下的新程序是可选的;AG和DNI“可以”选择使用它们，但它们不需要遵循此过程。但是，FISA的其余部分不是可选的。直到大会从行政部门获得一些保证，他们在这一领域的总统权力划分的地方，很难看出为什么会员应该继续工作，这么难以制作谨慎的法律。 在一个相关的问题上，政府已经表示，它将再次向国会寻求对那些在恐怖主义监视计划(Terrorist Surveillance Program)以及其他情报活动中合作的携带者和其他人的豁免权。很难想象有什么比这更有力的方式来破坏对法治的尊重，以及沟通提供者作为防止政府滥用职权的最后一道防线所扮演的关键角色。此外，还不清楚为什么需要这样做。根据目前的法律，通信提供商已经可以避免责任，只要他们收到总检察长的一封信，说政府的要求是合法的。如果他们连这一点都不明白，我们给他们完全无视法律的豁免权又能传达什么信息呢?为什么下一任电信公司的首席执行官不决定无视法律要求，认为政府会在公司上市后帮助公司摆脱困境? 在诸如此类的区域中，缺乏透明度的正常保障，要求通信提供商至少获得认证，以便处理客户信息的请求或允许通信拦截是合法的，作为对滥用行为的重要潜在威慑力政府。在最低，国会需要完全了解在采用如此宽敞的规定之前将在过去的活动中进行免疫活动。 对国内情报收集进行更广泛的审查 FISA是管理国内情报集合的主要法规。Rather than attempt to guess at what might really be needed to meet today’s challenges and how these and other changes will affect our ability to meet those challenges and protect Americans’ privacy, Congress should take the time to ensure they understand the full context in which these changes are being sought. This includes the problems that have prompted them, particularly as these relate to current and past intelligence activities and the changing nature of the threat, as well as how these new authorities, definitions, and procedures would relate to all of the other national security and law enforcement tools available to the government. 我敦促国会在没有对国内情报收集进行全面审查之前，不要考虑对《外国情报监视法》进行任何“改革”。9/11袭击暴露了国内的脆弱性，导致国内情报活动急剧增加。美国联邦调查局(Federal Bureau of Investigation，简称fbi)的工作重点发生了180度大转弯，它被要求将国内情报收集置于首要位置，而非刑事执法。但FBI并不是唯一从事国内情报工作的机构。中央情报局、国家安全局、国防部、国土安全部以及州和地方执法部门都是美国境内收集情报的机构。对美国本土的威胁带来了独特的挑战，无论是对有效的情报还是针对政府无端入侵的适当保护。 不幸的是，管理这种情报活动的法律框架已经变得像一个Rube Goldberg装置，而不是我们期望和需要的法律的连贯基础。管理国内情报收集的规则分散在《美国法典》和大量的内部政策、指导方针和指示中，这些政策、指导方针和指示是随着时间的推移逐步形成的，通常在应对丑闻或危机时迅速采用，有时是秘密的。 代表房屋而不是继续持续这种模式，应考虑与最相关委员会（情报，司法，武装服务，外交和国土安全）的代表建立联合调查或工作队，以仔细检查威胁的性质在美国内部和最有效的反击战略。然后，这支任务队伍，全国大会和美国公众，可以考虑我们是否有适当的制度和法律框架，以确保我们拥有实施这些战略所需的智力，充分保障和监督。 在美国内部收集信息的各个当局，包括彼此的彼此，不孤立地考虑和理解和理解。例如，如前所述，国会需要了解更广泛的FISA权限如何涉及各种目前的当局获取或审查记录，例如国家安全信件，FISA第215条以及物理搜索笔注册/陷阱和追踪机构FISA，以及这些在犯罪背景下的对手，以及其他执法工具，如盛大陪审团和物质证人法规。 12333号行政命令在FISA中得到了回应，呼吁使用“最不具侵入性的可行收集技术”。使用电子监控的适当性或其他侵入性技术来收集通信的美国人应该考虑的其他可能用于建立低侵入性的技术,例如,一个电话号码是否属于一个疑似恐怖分子或者是披萨外卖店。这并不是一些辩论中经常描述的“要么全有要么全无”的命题。 国会应该从过去和现在出发，着眼未来，对国内情报进行全面考虑。除非国会完全准确地了解所有国家安全机构在收集和利用与美国境内活动有关的情报方面已经做了什么，正在做什么，否则它无法明智地预测未来的需求和潜在问题。 这尤其适用于FISA的变更。国会必须确定它已经完全了解恐怖分子监视计划的细节和任何其他监测项目或活动发起的9/11后,不仅在他们当前的形式,在最早阶段,包括当时的法律理由提供活动又开始了。理解法律在危机和压力下是如何运作的，是理解需要如何加强或调整法律，以满足国家安全的需要，从而防止未来滥用法律的关键。 在今天的环境下，实施这种仔细而彻底的监督尤其具有挑战性，正如我们在8月休会前匆忙颁布《保护法案》所看到的那样。由于担心美国公众会认为议员在国家安全问题上“软弱”，国会坚持要求适当限制和保护权力扩张的能力受到了严重阻碍。 重新讨论如何最好地应对恐怖主义威胁 有效的监督和深思熟虑的立法需要重新讨论如何最好地应对恐怖主义的长期威胁。我们需要进行更广泛的讨论，讨论那些嘲弄法治、破坏我们精心构建的制衡体系的政策，是如何使我们更有可能(而不是更不可能)再次受到攻击的。 军事和民间专家一致认为，国际恐怖主义的长期威胁不会在军事上被击败。除了消灭恐怖分子的领导，至少同样重要的是要降低他们招募新青年加入其“事业”的能力，以及在世界各地社区内获得和维持支持的能力。这是一场心灵和思想的斗争;一场叙事竞赛。对于许多年轻的穆斯林男性来说，“圣战主义者”的说法无疑是引人注目的——不幸的是，当我们谈到全球反恐战争时，我们强化了这种说法。关于民主、个人自由和法治的叙述可能同样令人信服，但如果最伟大的民主没有明确地致力于践行这种叙述，而不是只是说说而已，那么它的可信度就会受到极大的损害。 我们必须证明我们仍然相信我们的国父们所理解的;这个制衡体系以及对公民自由的尊重并不是和平与安宁的奢侈，而是在巨大的危险时期创建的，作为保持国家强大和弹性的最好希望。它不是由头脑模糊的理想主义者，而是由刚刚打过一场战争的个人发展起来的，他们知道他们面临着一个不确定和危险的时代。他们亲眼目睹了一个不受约束的单一统治者的心血来潮是如何把一个国家引入歧途的。他们知道，在恐惧和危机的时刻，本能是追求权力——他们决定平衡这三个部门的权力将保护人类的弱点，并最终做出更明智、更好的决定，使国家更团结、更强大。 我们对抗全球恐怖主义最强大的武器是坚定的美国公众。通过公众讨论和辩论形成共识来加强公众的支持，而不是通过秘密制定政策，或通过给持不同意见的人贴上“不爱国”的标签或对9/11威胁认识不足来压制不同意见。声明称，国会就拟议的外国情报监视法(FISA)改革进行的辩论让美国人付出了生命的代价，这不仅在可信度方面令人怀疑，还反映出美国人根本没有认识到我们民主的力量。 这一制度的智慧以及即使在危险时期仍保持这种制度的重要性，也许可以从对本土恐怖主义的恐惧中得到最好的理解。检测和预防这种威胁的最大希望不在于侵入式情报方法，这种方法更适合于监控已知目标，而不是找出谁可能是目标。相反，我们最大的希望在于与社区紧密合作，特别是美国穆斯林社区。然而，自9/11以来，我们的许多政策和做法不必要地损害了公民自由，或似乎反映出缺乏对法治的尊重，却有疏远这些社区的风险。在这方面，他们让我们更不安全。 还有清楚的是，政府的失败遵守法律或利用我们的恐怖主义监测计划和其他相关情报活动的支票和平衡制度，对我们的国家安全产生了显着的负面影响。政府告诉我们，这些监测活动是对我们的安全至关重要的。然而，这里有一些未能为这些计划建立公司法律基金的后果： *该计划已关闭周期：监控活动的摇摇欲坠的法律理由显然受到代理人秘书长的足够关注，并据报道，该计划的联邦调查局董事将关闭周数，直到增加更多保障措施。基于更强大的共识，更坚定的合法基础将避免在覆盖范围内避免这种潜在的危险差距。 *这个项目被泄露给了媒体，政府声称这损害了我们的国家安全。我们不知道是谁向记者提供了有关该项目的信息，但有报道称，一些信息可能是由国家安全局或司法部的专业人员提供的，他们对他们认为是非法项目的信息感到极度不安。ReportsReports如果该计划有一个更坚实的法律基础，这些敬业的专业人士可能不会感到有必要寻求外部监督。 *可能会危及起诉。如果法院发现这些信息被不正当地收集或使用，那么以任何方式通过该程序获得的信息为基础的起诉可能会受到损害。如果有更坚实的法律基础，本可以避免这种风险。 *对情报专业人员的破坏性影响。这项计划在法律上的不确定性:(1)使实施这项监视计划的人和利用这些信息的人面临潜在刑事责任的危险;(2)打击情报机构的士气;而且(3)可能会大大削弱官员们的信心，使他们相信他们能够而且应该在未来执行总统的指示而不面临潜在的责任。(关于酷刑的辩论也是如此——情报官员依据美国司法部的一份备忘录行事，但这份备忘录后来被公开后遭到了否认。身处情报前线的人们该如何应对这一切?) *挪用重要调查资源。有迹象表明，这个项目产生了太多的虚假线索，可能导致联邦调查局的重要资源被徒劳地转移，而这些资源本可以更好地用于对美国境内的可疑恐怖活动进行更有成效的调查。例如，据媒体报道，在该项目截获的数千封ReportsReports通信中，每年只有大约10封被证明是可疑的，有理由拦截所有美国国内的原始通信。据推测，其余被截获的美国人通讯最终被证明与恐怖主义无关，涉及无辜的美国人或美国境内的其他人。 *未来争取国会支持的努力变得复杂。对AUMF的广泛解读可能会使其在未来更难获得此类授权，可能会削弱公众对未来冲突的支持。事实上，国会两党之间产生的不信任可能会在许多方面影响行政部门的努力，而不仅仅是授权使用武力。 在FISA中确保适当的安全保障对于避免未来出现类似的国家安全问题，并最终击败恐怖分子至关重要。最重要的是，加强对恐怖主义的打击，最好的办法不是听从行政部门贪婪的权力积累，而是更好地理解打击暴力极端分子的长期斗争的真正本质。我们只有依靠自身的优势才能战胜这种威胁。这座山上的城市可以使暴力圣战扭曲但令人信服的诱惑相形见绌。这就是我们最终获胜的方式。 |