| 玛丽·b·德罗萨的证词 战略与国际研究中心高级研究员 之前 美国参议院司法委员会 2006年7月26日, 主席先生、莱希参议员和委员会成员们，感谢你们给我机会就《21世纪外国情报监视法》(FISA)这一主题作证。 我是战略与国际研究中心(CSIS)的高级研究员。在来CSIS之前，我是国家安全委员会的法律顾问，更早的时候，我是国防部总法律顾问办公室的一名律师。通过这两段经历，我不仅认识到电子监控对国家安全的巨大价值，还认识到开展监控需要灵活的工具和权威。特别是面对来自包括在我国境内在内的世界各地活动的恐怖分子的威胁，国家安全专业人员必须能够灵活行动，并利用最先进的技术工具来收集情报。 电子监视——拦截人们的私人通信——也是政府可以使用的最具侵略性的工具之一。当政府在我们的边界内进行监视时，必须以保护公民自由的方式进行，关键的是，必须以公众认可的合法方式进行。上世纪70年代末制定FISA的行政部门和国会专家得出结论，确保公众接受国内国家安全电子监控的关键机制，是建立一个确保法庭对监控决定进行仔细监督的程序，并使该程序具有独立性。这是一个非常明智的判断。政府能够最有效地保护国家安全，当它在这一关键任务中得到我们所有人的支持;如果它在争议中摇摆不定，试图解释和捍卫自己的行为，这就更难了。法院对监视决定的监督可以增强公众的信任，在21世纪，它必须继续成为任何有关FISA的讨论的核心。 在更详细地讨论FISA和现有立法提案的一些可能更新之前，我还有另外两个意见。首先，FISA实际上比许多人认为的更灵活。它当然不是一个清晰的模型——它的语言非常密集，几乎到了难以读懂的地步(这是一个值得改进的地方，我将在后面讨论)。但那些多年来解读和应用FISA的人知道，它已经足够灵活，能够适应技术和威胁的许多变化。此外，获得监视令的要求并不特别严格，而且存在一些工具——笔录、陷阱和追踪装置以及国家安全函件，监视令是指某人是外国势力或恐怖组织的特工的可能原因。例如，允许那些寻求搜查令的人开发他们需要的证据，以满足可能的原因要求。FBI并没有像一些人说的那样，在试图追查与恐怖主义的可能联系时“瘫痪”。国家安全专业人员在申请FISA搜查令时遇到的许多障碍都是由于繁琐的行政管理、误解或对法律的相互矛盾的解释。当然，这是一个问题，而且FISA远非完美，但重要的是要清除夸张和误解，并看看真正需要解决的问题。 一个相关的观察是，为了对FISA做出明智的修订，国会必须听取行政部门关于FISA的不足或过于繁重的方式。不能指望国会去猜测FISA被破坏的原因;犯错误的后果太严重了。当然，在如此重要的问题上，不能指望国会接受行政部门提出的改革建议，而不解释为什么需要这些建议。国会必须能够自我评估改革的必要性，并平衡相互竞争的优先事项。 在接下来的证词中，我将首先讨论一些改进FISA的方法。最后，我将具体评论主席在本委员会中介绍的目前的S.2453草案的一些方面。 提高外国情报监视法 我在这里讨论了FISA的一些潜在改进领域。对于其中一些领域，行政部门已经有足够的资料说明存在的问题，以便制定明智的立法。对另一些人来说，在可能制定任何有用的立法之前，行政部门有必要提供更多的资料。 简化外国情报监视法程序 对于那些必须使用FISA的人来说，最一致的抱怨是，申请搜查令的行政要求使这一过程过于困难和耗时。人们谈到了繁琐的文书工作和司法部审批过程的严重拖延。如果应用程序很紧急，可以将其放到快车道上，但这是一个临时的、不令人满意的过程。此外，《外国情报监视法》的紧急规定允许在申请搜查令之前进行72小时的监视，但行政部门内部执行这一选择的程序也很繁琐。在任何情况下，如果政府因为自身的官僚机构太令人窒息而必须调用紧急程序，那充其量就是糟糕的治理。 目前尚不清楚这些官僚问题是否与FISA本身的语言有关;其中许多可归因于行政部门随着时间发展而形成的程序。行政部门有责任改进自己的程序，如果它发现这些程序妨碍国家安全。但在这种情况下，有大量证据表明存在问题，国会可以也应该采取行动改善情况。 几项拟议的立法将解决这个问题。在本委员会中引入的S.3001将简化审批程序，其中包括要求开发一个安全的电子系统来提交和批准申请，并授权增加司法部情报政策和审查办公室(OIPR)的人员，负责监督FISA审批程序的办公室。立法草案还将增加FISA紧急程序的灵活性。众议院的《倾听法案》(H.R.5371)也将授权增加处理FISA申请的资源，以确保更及时、更有效地处理申请。在这些草案的规定中，发展一个安全的提交申请电子系统的要求是最有希望的，因为这将迫使行政部门改进其核准程序并使之现代化。大家都认为，当前的进程需要彻底改革，而不仅仅是增加资源。 重申FISA的排他性 国家安全监控决定必须受到法庭有纪律、透明的监督。公众要接受国内的电子监视，就必须明确这种监视的授权和监督方式。尽管司法部门的监督并不总是容易，但当行政部门使用这种侵入性工具时，它是对行政部门的关键检查。FISA的语言和立法历史毫无疑问地表明，它是对国内通信(即至少一方位于美国境内)进行国家安全电子监控的唯一途径。布什政府对有争议的NSA监控项目的行为和法律辩护，挑战了这种专一性。NSA监控项目的目标是一方位于美国境内的通讯。政府承认，该项目涉及FISA条款涵盖的通信，但表示，由于总统作为最高统帅的权力，该项目可能会在FISA计划之外进行。如果国会不采取行动重申FISA的排他性，那么这届政府和以后的政府可能会断言，国会默许了政府的法律理论。那么，可能会有许多监视项目不受外国情报监视法庭(FISC)或任何其他法庭的监督。 说司法监督至关重要，并不意味着行政部门及其雇员不值得信任。事实上，实施国家安全电子监控的人总体上非常注重保护隐私，对侵犯公民自由绝对没有兴趣。问题在于人的本性:因为保护国家安全与保护个人自由之间存在潜在的紧张关系，要求一个人平衡两个目标并检查自己的行为是不现实的。国家安全机构及其雇员被指控保护美国免受伤害。当面临是否采取侵犯自由的步骤的决定时，他们并不总是能够判断这是解决问题的唯一方法或最好方法，或者这仅仅是最简单的方法。如果他们担心不采取行动可能会导致人们死亡，他们的本能就会尽可能地采取行动。我们希望他们有这种本能，但当涉及到像电子监控这样具有侵入性的事情时，我们也需要其他人来平衡其他利益，并划出明确的界限。在国家安全电子监控方面，FISA提供这些线路，FISA监督执行这些线路。如果没有界限，没有fsc的监督，国家安全人员为了保护自己而冲到界限的本能就会成为对我们国家的威胁，而不是应该得到的安慰。 这就是为什么FISA的起草人决定它的机制，包括FISA的监督，应该是总统行使权力进行电子监视的唯一途径。国会有这个权力。总统在国家安全领域有权力在没有刑事许可的情况下进行电子监视，但这种权力不是唯一的。国会在国家安全领域有宪法权力，它可以通过法律来规范总统的权力的行使。国会通过FISA做到了这一点——它允许总统行使他的权力，但为他提供了唯一的使用机制。面对布什政府的法律主张，国会应该重申FISA计划是独家的，这样就可以毫无疑问地认为，按照FISA的条款，精心构建的监督计划是电子监视项目的唯一途径。 一些提议的立法将重申FISA的排他性。S.3001和LISTEN Act (H.R.5371)重申了FISA的排他性条款。第3001号法案还将禁止将资金用于电子监视，除非符合FISA或刑事窃听规定。正如我将在后面详细讨论的，第2453条，在它的最新形式，将走向相反的方向;它不仅没有重申排他性，事实上还明确拒绝了排他性。 澄清某些FISA条款 正如我所提到的，FISA是一项非常密集且经常令人困惑的立法。澄清法律的某些方面将有助于行政部门履行其职责。例如，对于完全属于外国的通信——即所有位于海外的各方之间进行的通信——如果通过位于美国的通信节点，是否仍可能受到FISA的要求，似乎存在一些困惑。根据我的理解，拦截这类通信不属于FISA规定的“电子监视”，因为它不涉及针对至少一个位于美国境内的人的通信。如果在这一点上存在混淆，导致行政部门难以开展其监督活动，则应明确立法。 同样，FISA可以更清楚地对待“元数据”。截获交流的实际内容(口头或书面文字)和截获关于该交流的“元数据”或描述性信息之间的干扰程度有很大的不同。元数据可能包括各方的身份或位置以及呼叫的时间和持续时间等信息。大多数法律通过对政府访问元数据的不那么严格的控制来反映侵入性的差异。然而，在FISA下对元数据的处理有些混乱。《外国情报监听法》包含了使用“笔式记录器”和“陷阱和追踪”设备的章节，这些设备收集关于通信的“到”和“从”信息，允许使用这些工具，比收集内容控制更少。然而，FISA对通信“内容”的定义不仅包括该通信的“实质、主旨或含义”，还包括该通信的“双方身份”或“存在”。后一类通常被认为是元数据，而不是内容。这个定义可以应用于相当广泛的元数据——甚至像电话号码这样的信息也可以用来识别一方。关于通信的元数据具有非常重要的情报价值，并且随着分析通信“流量”工具的日益成熟，它变得越来越重要。 FISA should be as clear as possible about the distinction between content and metadata and the protections afforded each type of data. S.2453 would clarify this matter. 在其他领域，法律方向的混淆可能会妨碍根据FISA采取有效行动的风险。如果是这样，行政部门应该向国会发现问题，以便国会采取行动加以纠正。 考虑适应不断变化的技术，包括项目批准 在FISA成为法律后的近30年里，通信技术发生了翻天覆地的变化。对于电子监视而言，最重要的变化或许是从基于电路的通信技术向基于分组的通信技术的转变。越来越多的通讯拦截不再像起草《外国情报监听法》时那样“窃听”一条专用线路，而是需要筛选和连接组成电子或语音通信的离散信息包。正如我前面提到的，FISA的规定实际上比许多人认为的要灵活得多。FISA对于当前的电子监视任务来说是足够的，但它几乎肯定不是最佳的。国会根据政府的意见，仔细审查FISA的定义和要求，可能会产生有用的变化，使FISA更具适应性。 为适应已提出的技术而做出的一项特别改变是，允许fsc在个别授权之外批准监测项目。我相信这是一个需要适当修改的领域。然而，在这个问题上，在国会能够负责任地立法之前，行政部门需要更多的信息来说明他们需要什么以及为什么需要这样做。 FISA的程序通常是授权对通过其他手段确定的外国势力、恐怖分子或他们的特工等个人目标进行电子监视。但分析人士越来越多地寻求使用涉及大量人员的交易数据，包括通信元数据甚至内容，来帮助将识别恐怖分子的工作放在首位。分析人员将利用采用算法的自动程序(通常被称为“数据挖掘”)，寻找目标或活动模式之间的联系，帮助找出可能成为个人监控对象的恐怖分子的面具。虽然目前的FISA程序是灵活的，但公平地说，它们不是为这种监视的使用而设计的。这个问题在美国国家安全局国内监控项目的讨论中被提了出来，尽管从该项目的公开描述来看，不清楚它涉及哪种类型的分析。 在讨论FISA下的项目批准时，关键的一点是，FISA将如何授权和监督这些项目。对于这种类型的监视，需要谨慎的法庭监督至少是同样重要的。我认为，任何提前批准项目的权威机构都必须提供一个类似于合理理由的审查标准，并要求FISC评估项目的目的，以及得出它将收集外国情报的结论的基础。法院在审查时应考虑将使用何种分析，它的侵入性如何，以及它的准确性水平;涉及哪些数据;用于保护隐私的程序，如匿名化或其他技术的使用;发布和使用所获信息的程序;以及将采用哪些审计和其他技术来确保遵守指导方针。该机构还必须为这些项目提供定期的法庭监督。 评论S.2453 立法后,主席介绍了讨论与白宫试图创建一个路径获取司法审查的有争议的国家安全局监视程序,允许国库监督项目的审批和处理的一些政府的担忧外国情报监视法是目前编写的。我同意对国安局项目进行司法审查是当务之急，但我对这项立法提案有一些严重关切。 FISA程序是可选的吗 正如我所说的，我认为FISA精心构建的监督机制必须是FISA所要解决的国家安全电子监控的唯一途径。因此，我对第2453号法案最大的担忧是，它将使FISA成为可选项。第2453条第9节写道:“该法案的任何内容都不应被解释为限制总统收集外国势力和外国势力代理人情报的宪法权力。”这一条款还废除了现在使FISA具有排他性的条款。这戏剧性地推翻了FISA的起草者的判断，即FISA的监督对于保护公民自由和维护公众对国家安全电子监控行为的信任至关重要。 国会有权将FISA作为在美国进行国家安全电子监控的唯一程序，即使总统在这方面拥有宪法权力。从杰克逊法官在扬斯敦钢管钢管公司诉索耶案中的同意开始，对三权分离的长期分析表明，国会可以限制或规范总统行使宪法权力。在扬斯敦，杰克逊法官说: 当总统采取与国会明示或暗示的意志不相容的措施时，他的权力就会下降，因为那时他只能依靠自己的宪法权力，而不能依靠国会的任何宪法权力。在这种情况下，法院只有通过禁止国会就该问题采取行动，才能维持总统的专属行政控制。 就在上个月，在哈姆登诉拉姆斯菲尔德案中，最高法院重申了这一分析思路。在Hamden的脚注23中，法院引用了Youngstown并解释道: 无论总统是否在没有国会授权的情况下拥有独立的权力来召集军事委员会，他都不得无视国会在适当行使其战争权力时对其权力施加的限制。(强调)。 毫无疑问，国会在这方面有自己的权力。事实上，第2453条第2(9)款的“调查结果”一节列出并描述了这些权力。因此，通过使用FISA规范总统的监视权力，并指示该过程是排他性的，国会将总统的独立权力置于“最低点”。第2453条中承认并明确拒绝限制总统权力的条款将总统的权力从“最低谷”中解除，并为总统提供了不涉及任何法庭监督的国家安全电子监控途径的选择。 会限制和扭曲司法审查的结果吗 第2453号法案的第二个问题涉及它所提供的司法审查的质量。虽然我同意，对已被公开披露的有争议的NSA监控项目进行司法裁定是很重要的，但这项立法实际上会切断几个有希望进行审查的途径。该提案赋予了fsc审查和批准“电子监控项目”的权力，其中可能包括有问题的NSA项目。它不要求行政部门提交任何程序以获得批准。白宫已经承诺将国安局目前的项目提交给FISC，但对于根据该法案授权创建的其他项目，审查将是可选的。在提供这一可选途径的同时，该法案还将切断其他联邦法院的审查，如果行政部门要求将任何此类案件移交给外国情报监视审查法院(Foreign Intelligence Surveillance Court of review，简称fisa)，则需要其他联邦法院进行审查。这将影响目前正在联邦地区法院审理的几个案件。此外，外国情报监视审查法庭(Foreign Intelligence Surveillance Court of Review)或任何其他审理此类案件的联邦法院，都被允许“以任何理由”驳回对监视项目的法律挑战。 该法案还将通过改变行政和立法部门在三权分立分析中的相对地位，大大增加政府在任何审查中获胜的机会。在前一节中讨论的原因,提供在S.2453认识和明确拒绝限制总统的权力将由法院作为一个表达式读取由国会支持,或至少保持沉默,总统的追求这个程序以外的外国情报监视法方案。另一方面，目前制定的FISA的排他性条款将被视为专门禁止这种独立途径。国会意志的表达是扬斯敦及其后代的三权分立分析的一个关键方面。 是否允许项目批准与很少的审查或监督 第2453条第5和6条将允许申请和批准电子监视计划。尽管如我前面所述，我认为允许项目批准可能是一种有用的创新，但这些成文的章节不会提供对这种类型的变化至关重要的保护。首先，国会必须从行政部门获得更多信息，才能在这方面立法。在缺乏对运营商感觉他们需要什么以及为什么需要的清楚理解的情况下，国会只能猜测，或者简单地接受政府关于它认为自己需要的权力的一般性声明。在如此敏感的领域，这两种说法都是不可接受的。监视项目有可能会极具侵入性，国会有责任仔细考虑并平衡对安全的好处和潜在的危害。其次，这些规定过于笼统，只允许在表明该计划是“合理设计的”，以导致广泛的通信类别的基础上批准。最后，立法并没有规定由FISC对正在进行的项目进行的认真监督，而我认为这是必不可少的。 外国情报监视法会放宽许多现有的保护吗 S.2453法案的其他方面将会产生例外，改变定义，降低标准，综合起来，将会大大减少FISA提供的保护。虽然我没有机会对该提案的许多条款进行全面分析，但我将提到我特别关切的几项条款。扩大了非美国的定义。如果外国势力的个人代理人(第10(b)(1)条)包括“在美国境内以其他方式拥有或预计将传输或接收外国情报信息”的个人，将允许在FISA下监视范围比现在更广的个人。FISA的第102条允许在不向FISA申请的情况下进行监视，修订后的条款将增加在此权限下免于法院审查的通信类型。而且，将所有监视命令的时限延长至1年，将减少FISC的参与，并可能使监视远远超过提供有用情报的时间。 结论 我感谢委员会给我机会就《外国情报监听法》以及为使该立法现代化以满足21世纪要求所作的努力发表我的看法。 |