| 参议院司法委员会 哈姆丹诉拉姆斯菲尔德:建立宪法程序 2006年7月11日 西奥多·B·奥尔森的证词 早上好，斯佩克特主席，莱希委员，各位委员。 感谢你给我机会在委员会面前就一个对我们的国家安全和我们共和制政府的完整都极为重要的问题作证。最高法院在哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案中的裁决对总统保卫国家安全和履行其作为三军统帅职责的能力具有深远的影响，并提出了触及我们宪法结构核心的根本性分权问题。金博宝正规网址没有什么问题比确保美国人民以符合我们的政治传统和价值观的方式免受野蛮的恐怖主义敌人的保护更值得我们当选的代表深思熟虑，他们故意以平民为目标，试图摧毁我们的生活方式。 从2001年到2004年，我担任美国副检察长。在这个职位上，我有幸也有责任监督美国在涉及我国防御恐怖主义的几个案件中的代表。包括拉苏尔诉布什,542年美国466(2004),前身Hamdan案中,最高法院裁定,联邦法院有管辖权娱乐人身保护令申诉代表关塔那摩湾关押的恐怖分子的战斗人员和世界其他地方的美国领土以外,诉拉姆斯菲尔德哈姆迪,542 U.S. 507(2004)，其中提到总统有权逮捕和拘留在海外拿起武器反对美国的“敌方战斗人员”的美国公民。鉴于这一责任，以及我从1981年至1984年担任法律顾问办公室助理检察长的结果，我有机会详细地考虑战争时期我们三个政府部门之间的关系。作为副检察长，我也有责任在下级法院的恐怖主义相关案件中代表政府，这就要求我的办公室和它特别有才华的工作人员对立法、行政和司法部门各自的战时责任做出谨慎的判断。 在哈姆丹案中，最高法院的多数人支持了三项重要裁决:首先，尽管国会颁布了《被拘留者待遇法案》，以阻止关塔那摩湾的被拘留者向联邦法院寻求人身保护令救济，但这些法院仍然保留对法案生效前提交的人身保护令申请的管辖权;第二，总统的军事委员会结构与《军事审判统一法典》不一致;第三，日内瓦公约第三条适用于与基地组织的冲突。 国会对最高法院在哈姆丹的决定作出立法回应是完全必要和适当的。事实上，参与此案的八名法官——首席大法官罗伯茨被罢免——都承认，国会的行动可以纠正总统设立的军事委员会中任何明显的不足之处。 布雷耶法官的赞同意见(与肯尼迪、苏特和金斯伯格法官的意见一致)明确邀请总统与国会接触，并指出“没有什么能阻止总统回到国会寻求他认为必要的权威。”Hamdan, 548 U.S. at _ (slip op. at 1) (Breyer J.，同意)。 Kennedy大法官的赞同意见(得到了Souter、Ginsburg和Breyer大法官的赞同)同样认为，“如果国会在适当考虑后，认为根据宪法和其他法律修改控制法规是适当的，它有权力和特权这样做。”Id。在_ (slip op. at 2)(肯尼迪，J.同意)。 事实上，肯尼迪大法官在哈姆丹案中援引了杰克逊大法官在扬斯敦薄板和管材公司诉杰克逊案中的著名赞同意见。Sawyer，《美国判例汇编》第343卷第579页（1952年），阐述了分析行政和立法权力之间关系的三部分框架。杰克逊法官解释说，总统的权力最大，“当总统根据国会的明示或默示授权行事时。”同上，第635页（杰克逊，J.，同意）。“当总统在没有国会授权或拒绝授权的情况下采取行动时，”杰克逊法官继续说，“他只能依靠自己的独立权力，但有一个黄昏地带，他和国会可能同时拥有权力，或者其分配不确定。”同上，第637页。而且，“当总统采取与国会明示或暗示的意愿不一致的措施时，他的权力处于最低谷。”。 根据扬斯敦的范例，肯尼迪法官在他的哈姆丹赞同意见中得出结论，在我看来是错误的，总统建立的军事委员会提出了“总统和国会行动之间的冲突，”因此，这个案子属于杰克逊法官的第三类，总统的权威处于最低点。Hamdan, 548 U.S. at _ (slip op. at 4)(肯尼迪，J.同意)。如果国会对哈姆丹的回应是明确授予建立军事委员会的广泛权力，最高法院的分析清楚地表明，总统将在其权威的巅峰时期行事——他将同时行使宪法赋予的三军统帅的固有权力和国会授予他的法定权力。 为了回应大法官提出的立法解决方案，我认为国会应该恢复现状,存在拉苏尔决定,澄清之前,联邦法院不具有管辖权关塔那摩湾在押人员协会提出的未决或未来人生保护令或其他境外noncitizen敌方战斗人员被拘留的美国。我认为，国会也应该明确授权使用军事委员会来审判恐怖分子和其他被控犯有战争罪的人。 Hamdan没有提及总统在“控制需要”情况下在没有国会授权的情况下建立军事委员会的固有权力。参见Hamdan, 548 U.S. at _ (slip op. at 23)(“Whether…总统在绝对必要的情况下，可以在不经国会批准的情况下根据宪法召开军事委员会，这是一个本法院尚未明确回答的问题，今天也不需要回答”)。根据最高法院的说法，之前的问题仅限于总统是否可以“无视国会在适当行使其权力时对其权力施加的限制”。Id。 我 国会应该采取行动确认联邦政府 人身保护令并没有授予 在美国主权领土以外持有的敌方战斗人员提出的请愿书。 在Rasul v. Bush, 542 U.S. 466(2004)一案中，最高法院推翻了一个存在了50年的先例，Johnson v. Eisentrager, 339 U.S. 763(1950)，并首次裁定联邦人身保护法令，28 U.S.C.第2241条，授权美国法院有管辖权受理被拘留在美国主权领土以外的外国人(在该案件中为古巴关塔那摩湾)提出的人身保护请求。在Hamdan的决定中，法院认为，为回应Rasul剥夺联邦法院在这类案件中的管辖权而颁布的法律不适用于在颁布该法律之前的人身保护状请愿。 除非国会采取行动，否则最高法院对第2241条的解释将对我国防范针对美国人和美国国内外设施的恐怖袭击的行动产生深远和不利的后果。 自几个世纪前英国普通法法院出现人身保护令以来，该令状从未适用于在一国主权领土之外的敌国外国人。第2241节的文本授权联邦法院在“各自的管辖范围内”授予该令状，没有迹象表明国会有意偏离这一长期存在的历史原则。通过要求总统在联邦法院证明其军事决定的合理性，拉苏尔对总统的能力施加了巨大的和前所未有的负担，以活力和迅速地应对国土安全威胁。 国会通过颁布2005年《被拘留者待遇法案》(“DTA”)回应了拉苏尔案的裁决，该法案修订了第2241条，明确规定“没有法院、法官、或法官有管辖权审理或审议被国防部拘留在古巴关塔那摩湾的外国人或其代表提出的人身保护令申请。”酒吧。L. No. 109-148，§1005(e)， 119 Stat. 2739,2741(增加强调)。 尽管这一明确的法定语言撤回了由拉苏尔裁决为联邦法院创造的管辖权以受理关塔那摩湾被拘留者提出的人身保护申请以及一项附带条款明确地使这一法定措施在颁布时生效，Hamdan法院认为，DTA不适用于该措施签署成为法律时悬而未决的请愿。548 U.S. at _ (slip op. at 7-20)。,不仅使法院能达到的优点哈姆丹的说法挑战军事委员会制度的有效性,但也需要较低的联邦法院裁决数以百计的其他人生保护令关塔那摩湾在押人员提交的请愿书,等待的时候DTA的制定。Id。在_ (slip op. at 15)(斯卡利亚，J.持异议)。正如大法官斯卡利亚在Hamdan案中所指出的，“法院对DTA的解释将一项废除所有关塔纳摩相关人身保护申请管辖权的条款转变为一项保留对大量案件管辖权的条款，以使法院在未来数年保持忙碌。”Id。在最高法院对拉苏尔案作出裁决之前，从未有法院提出，在敌对行动中被抓获并被关押在美国主权领土之外的外国人可以通过向美国法院提交人身保护令的申请来挑战他们的囚禁。建国时是这样的，在二十世纪的军事对抗中也是如此。 Indeed, none of the two million prisoners of war held by the United States at the conclusion of World War II was deemed authorized to file a habeas petition in a U.S. court challenging the terms or conditions of his confinement. 我们只能想象的混乱,引入的努力赢得第二次世界大战,如果这些被拘留者,或律师代表他们,被允许在获取就立即在美国法院请愿,在欧洲,非洲和太平洋的岛屿。事实上，在拉苏尔事件之后，在萨达姆·侯赛因被移交给伊拉克当局之前，一份人身保护请愿书显然是代表他提出的。最高法院在结论中明确承认，它没有审理被美国当局扣押在被占领德国的德国囚犯提出的人身保护申请的管辖权，“对敌对外国人的行政权力，不受诉讼的拖延和阻碍，在历史上一直被认为对战时安全至关重要。”Eisentrager, 339美国，774(重点增加)。拉苏尔的结论是，联邦法院可能会审理关塔那摩湾被拘留者的人身保护申请，这推翻了几个世纪以来关于人身保护令管辖权范围的先例，并为总统对无原则和野蛮行为进行有效防御的能力带来了不可计算的复杂性恐怖分子。 此外，向关塔那摩湾被拘留者提供人身保护令对我国宪法结构中体现的三权分立原则构成了暴力。国父们敏锐地意识到需要迅速果断地采取行动来维护国家安全。他们指定总统作为武装部队的唯一总司令，正是因为，正如亚历山大·汉密尔顿所解释的那样，“对于政府所有的关心或关切，战争的方向最特别地要求具有单枪匹马行使权力的特质。”《联邦党人文集》第70号，第471页(亚历山大·汉密尔顿)(J.库克编，1961)。因为法庭对战场条件的了解有限;必须缓慢地、谨慎地、集体地行动;缺乏获取军事情报的途径;他们可能对相关的外交政策考虑不完全了解，根据他们的制度设计，他们不适合实时微观管理行政长官作为总司令必须每天甚至每小时做出的决定。正如杰克逊法官在另一篇文章中所指出的那样，“在没有相关信息的情况下，法院应该审查行政部门在正确保密的. . . .信息上采取的行动，甚至可能使其无效，这是不可容忍的。在外交政策方面，行政决策的本质是政治性的，而不是司法性的. . . . They are decisions of a kind for which the Judiciary has neither aptitude, facilities nor responsibility and which has long been held to belong in the domain of political power not subject to judicial intrusion or inquiry." Chicago & S. Air Lines, Inc. v. Waterman S.S. Corp., 333 U.S. 103, 111 (1948). 拉苏尔的决定也给我们在实地的军事人员带来了巨大的负担。首先，正如最高法院所解释的那样，授权法院——应敌方外国人的要求——对军事领导人的决定进行二次猜测将“削弱我们指挥官的威信，不仅是对敌人，而且对摇摆不定的中立者。”艾森特拉格，《美国参考》第339卷第779页。事实上，“[我]很难设计出更有效的束缚战地指挥官的方式，而不是让他奉命降服的敌人在自己的民事法庭上要求他负责，并将他的努力和注意力从国外的军事进攻转移到国内的法律防御。”Id.拉苏尔的决定引发了无数的实际问题：指挥官是否会被召集到现场作证并解释俘虏战斗人员的情况？被拘留者能否获得律师的帮助？他们有权获得指定的律师吗？米兰达警告？迅速审判的权利？政府是否需要披露敏感的情报信息，以证明其拘留敌方战斗人员是正当的？4这些问题只是几个例子，但它们表明，向敌方战斗人员提供人身保护救济可能会对军队集中资源和全神贯注于保护人民免遭恐怖分子袭击的能力造成多大破坏。 国会应该采取行动，恢复拉苏尔会议之前的现状。宪法规定，作为武装部队的总司令，在总统的专属范围内，有权决定是否拘留敌方外国人。6国会应该恢复，就像六个月前颁布DTA时试图做的那样，通过修改DTA，澄清联邦法院对被羁押在美国主权领土之外的被羁押者提出的人身保护请愿缺乏管辖权，无论这些请愿是在什么时候提出的，从而实现行政和司法部门之间的宪法平衡。 2 国会应该确认总统有广泛和灵活的权力在军事委员会前审判敌方战斗人员。 Hamdan的第二个主要观点是总统成立的军事委员会是无效的，因为他们的结构和程序在所有实质性方面都不符合军事司法统一法典(“UCMJ”)。在得出这一结论时，最高法院驳回了政府的立场，即宪法、UCMJ本身和军事力量使用授权(“AUMF”)，Pub。第107-40,115 Stat. 224(2001)号决议授权总统设立的军事委员会。 6看获奖案例，67美国(2黑)635,670(1862)(“总统是否在履行他的职责，作为总司令…[选择]赋予[外国人]交战国的性质，是一个由他决定的问题，本法庭必须由政府的政治部门的决定和行为管理，该部门的权力被委托. . . .”)。 哈姆丹法院对总统军事委员会的无效判决与法院早先在马德森诉金塞拉案(美国343年341年，1952年)中的判决不一致，该判决称，“作为美国陆军和海军总司令，[总统]在战时，设立和规定军事委员会和具有军事委员会性质的法庭的管辖权和程序。”Id。在348(强调添加)。事实上，正如法院在维护总统在二战后召集军事委员会审判日本战犯的权威时所解释的那样，“军事指挥官采取的措施是战争行为的一个重要事件……对那些企图阻挠或阻碍我们的军事行动，违反战争法的敌人予以逮捕并施以纪律处分。”在re Yamashita, 327美国1,11(1946)。哈姆丹的决定与法院的结论也不一致的片面的Quirin, 317年美国1(1942)(引用法官判词),而已,”国会明确提供,到目前为止,因为它可能本质上,军事法庭管辖尝试罪犯或犯罪违法的战争。”Id。在28日。 法院拒绝政府的立场，即AUMF授权总统的军事委员会提出了同样严重的问题。 AUMF授权总统在保卫国家免受恐怖袭击方面行使他的全部战争权力。正如哈姆迪法庭的多数法官所承认的那样，这些战争权力包括“逮捕、拘留和审判非法战斗人员”所必需的权力。美国542位，518位(奥康纳的多数作品)(增加强调)。对AUMF的合理解读是，它支持总统行使所有的战争权力，包括在Hamdan建立有争议的军事委员会。但是，虽然哈姆丹法院承认总统的战争权力“包括召集军事委员会的权力”，548美国在_ (slip op. at 29)，它仍然得出结论，AUMF没有授权任何军事委员会的使用超过UCMJ已经授权的。 哈姆丹案的裁决代表了国会在AUMF中给予总统的扩张性授权的一种极其狭窄和不可行的解释。最高法院的做法严重削弱了AUMF作为国会对总统战争权力的认可的重要性，而且显然是基于AUMF没有具体提到和列举总统战时权力和责任的每一个方面的理论。然而，国会给了AUMF一个广阔的范围，正是为了确保它给予总统的授权足够广泛，以允许总统应对前所未有的野蛮袭击和未来袭击的威胁。正如大法官托马斯在《哈姆丹》的异议意见中所说，“国会给予总统广泛的权力这一事实并不意味着——司法部门也不应推断——国会有意剥夺他未具体列举的特殊权力。”548 U.S. at _ (slip op. at 3) (Thomas J.异议)。然而，这正是哈姆丹法庭所做的。最高法院对AUMF不切实际的狭隘解释清楚地表明，国会对哈姆丹的任何回应都必须明确支持和批准总统监督对敌方战斗人员的审判和惩罚的权力。 国会应该确保总统有广泛的自由裁量权，在他认为合适的程序中审判敌方战斗人员，包括通过军事委员会的工具。国会也应该明确总统有广泛和灵活的权力来规定管理军事委员会程序的规则和程序。 在审判高级恐怖分子领导人时，阴谋指控是一个特别重要的公诉工具，这些人通常策划恐怖组织的致命活动，但自己没有参与袭击。 国会不应试图以一种僵硬、僵化和详细的方式来确定这些委员会的结构和程序的每一个细节。这些决定应由行政部门作出，这需要根据防范恐怖主义的情况和紧急情况的需要，灵活地制定、修改和创新程序和规则。 不幸的是，经验告诉我们，恐怖分子很快就适应了我们的防御，他们毫无原则地决心利用我们系统中的任何弱点，并足智多谋地利用任何固定的程序。国会通过立法制定一套全面的规则和程序的努力，无论其构思和意图如何，都有将总统锁定在一套程序中的风险，随着时间的推移，这些程序可能会过时，不合适，或由于许多今天根本不知道和不可知的原因而无法使用。改革将是困难而缓慢的，因为总统可能需要回到国会以确保必要的修正案和修改，而立法过程将需要时间来完成它的进程。因此，在国会认为确定军事委员会程序的具体程序是适当的范围内，国会应授权总统在必要和适当时自行决定偏离这些程序。 开国元勋赋予总统保护国家安全和处理外交事务的首要责任，因为行政部门具有其他两个部门不具备的结构优势——包括“果断、活跃、保密和派遣……行政部门的统一。哈姆丹，548 U.S. at _ (slip op. at 2)(托马斯，J，异议)(内部引号省略)。“国会不能对总统认为有必要采取的每一个可能的行动或他可能采取行动的每一个可能的情况进行预测和立法。”戴姆斯和摩尔诉里根案，453美国654,678(1981)。行政部门所具有的结构上的优势使总统处于最有利的地位，以具体规定审判敌方战斗人员的规则和程序国会应该在对哈姆丹的立法回应中肯定这一点。至少，国会应该明确授权根据总统2001年11月13日的军事命令建立的军事委员会程序。联邦储备局66号，注册资本57,833。 我的证词中没有任何意图，也不应被解释为，以任何方式减少国会或法院在我们的三权分立政府体系中的特权和责任。在我们平衡的制度中，立法和司法部门都被我们的国父赋予了权威和特殊能力。这三个部门在保卫国家不受恐怖主义侵害以及保障个人权利、自由和自由方面都可发挥重要作用。 但是，每个部门在履行其各自的作用时必须十分敏感，以便使其余部门最有效地按照我们宪法的意图发挥作用。 3 国会也应该确认日内瓦 1949年的公约不适用于我国的反恐以及与基地组织和其他恐怖组织的冲突。 《日内瓦公约》第三条适用于我们对基地组织等恐怖分子的防御，他们的主要策略是对脆弱的平民和平民目标造成伤害和破坏。 法院认为共同第3条适用于实施持续国际袭击的无国籍恐怖主义集团的结论，与行政部门的官方立场直接相反。总统正式采纳了司法部的结论，即日内瓦公约不适用于我国对无国籍恐怖分子的防御，如基地组织和类似组织。 长期以来，“政府负责谈判和执行的机构赋予条约条款的意义有很大的分量”是一条规则。Sumitono Shoji。， Inc.诉Avagliano, 457美国176,185-86(1982)。正如托马斯法官解释的那样，法院应该遵从“行政部门对条约条款的解释”。哈姆丹，548美国在_ (slip op. at 44)(托马斯，J，异议)。法院对《共同条款》第3条的解释没有尊重行政部门在这个问题上的意见，也没有尊重行政部门在防范恐怖主义方面的判决和行动的任何方面。 有强有力的论点认为日内瓦公约一般来说 具体来说，Common Article 3不适用于国家对恐怖分子的防御。《日内瓦公约》第2条规定，《日内瓦公约》的全面保护只适用于两个或两个以上“高缔约方”之间的武装冲突，基地组织及其对等方显然不是“高缔约方”。 同样，共同条款第三条的条款似乎只适用于在签约国领土上发生的纯粹“内部”武装冲突，如内战，而不适用于防御国际恐怖主义等国际冲突。正如伦道夫法官在被汉姆丹推翻的华盛顿特区巡回法庭裁决中解释的那样，“公约似乎只考虑了两种类型的武装冲突”——签署国之间的国际武装冲突和“内战”。《哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案》，第415卷，第33,41页(哥伦比亚特区巡回法庭，2005年)。与国际无国籍恐怖分子的冲突不属于这两类。 合理的政策考虑也支持《日内瓦四公约》的保护不适用于无国籍恐怖团体的结论。这些公约的主要目的之一是鼓励战斗人员以某种方式保护平民。根据这些公约，“非正规部队在以下情况下取得战斗……地位：（1）由下属负责人指挥；（2）佩戴固定的、可从远处辨认的标志；（3）公开携带武器；（4）根据战争法规和惯例开展行动。”美国对现行战争法协议的立场：美国国务院法律顾问亚伯拉罕·索法尔法官的评论，1987年1月22日，凌晨2点。《国际法律与政策杂志》415465467（1987）。当然，恐怖分子不遵守任何这些要求，他们故意以暴力袭击平民。 将《日内瓦公约》的保护扩大到恐怖主义集团会使平民人口面临危险，因为这些集团没有遵守战争法的动机。 事实上，正是出于这个原因——平民面临的危险增加——美国拒绝批准将国际人道主义法保护范围扩大到恐怖主义组织的条约。 最值得注意的是，美国尚未批准《日内瓦四公约第一附加议定书》，该议定书涉及“武装冲突，在这些冲突中，各国人民正在反对殖民统治和外国占领，反对种族主义政权行使自决权。”1949年8月12日日内瓦四公约关于保护国际武装冲突受难者的附加议定书。美国没有批准第一号议定书，理由是它将“给予[]恐怖组织战斗人员的保护”，并“提升[]从事恐怖主义活动的自称“民族解放”组织的地位”，破坏“鼓励战斗人员避免将平民置于不合理的危险中”的努力亚伯拉罕·索法尔法官的评论，凌晨2点。纽约国际律师事务所，电话：465467。哈姆丹法院关于共同第3条适用于无国籍恐怖分子的结论很难与行政部门对第一议定书的长期立场相一致。 此外，《日内瓦公约》现在不具有司法执行力，也从未被认为具有司法执行力。与此相反，《日内瓦公约》规定了全面和排他性的国家间执法程序，由签署国的政治部门执行。通过对UCMJ的解释，包括共同条款第三条的实质性保护，而不是所有四项日内瓦公约共同的专属执行程序，法院，正如托马斯法官解释的那样，“选择性地纳入日内瓦公约中法院认为方便的那些方面。”哈姆丹，548美国在_(滑落op.在41)。 国际刑事法院裁定，共同条款第三条适用于与基地组织和其他国际、无国籍恐怖组织的战争，这可能会产生深远影响。它为美国政府的高级官员可能因违反公约的要求而被带到遥远的法庭的可能性打开了大门。国会可以也应该通过确认总统关于日内瓦公约不适用于无国籍恐怖组织冲突的决定来解决这一问题——这一决定比Hamdan法院的结论更忠实于公约的文本和目的。 ＊ ＊ ＊ 我要感谢委员会给我今天作证的机会，并期待着回答委员会可能提出的任何问题。 |