詹姆斯·邓普西的声明

执行董事

民主与技术中心＊

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之前

参议院情报特别委员会

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2005年5月24日

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��������罗伯茨主席，洛克菲勒副主席，委员会成员们，感谢你们今天上午给我作证的机会。�我曾于4月19日在该委员会作证，当时我敦促该委员会保留《爱国者法案》的权力，但要采取制衡措施，使其更有效，减少滥用。�我特别强调了基于事实证明和具体怀疑的事先司法审查的作用。委员会面前的草案朝着正确的方向采取了一些小步骤，但总的来说，草案从根本上完全朝着错误的方向转变。

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��������特别是，将集中讨论国家安全调查中行政传唤的方案。”�这是一件大事。�第一，需求的门槛问题尚未解决。�与一些人所说的相反，在现有法律中，在国家安全案件中没有授予FBI行政传票权力的先例。�鉴于情报调查的独特性质，需要提高而不是降低标准，我们敦促委员会重新考虑并拒绝这一建议。

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首先，让我再次强调一些我希望得到广泛同意的基本要点:

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������� 恐怖主义对我们国家构成严重而紧迫的威胁。有一些人，几乎肯定是 美国 ——今天正在策划更多的恐怖袭击，可能涉及生物、化学或核材料。

������� 政府必须有强大的调查权力来收集信息，以防止恐怖主义。�这些权力必须包括进行电子监视、有效地进行实际搜查、获取与恐怖分子嫌疑人有关的交易记录或商业记录的能力。

������� 然而，这些权力必须以第四修正案为指导，并受到有意义的司法控制、行政和立法监督以及公众透明度的衡量。

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情报调查更危险 自由 比刑事调查更广泛，可以包括第一修正案的活动，更隐秘，更不容易受到事后审查——因此，情报权力需要更强有力的补偿保护

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在《爱国者法案》的辩论中，现在在行政传票的背景下，政府认为在情报调查中，它应该拥有与刑事调查相同的权力，遵循同样的标准。正如我们将在下面解释的，行政传票在刑事调查中通常是不可用的，但即使可以，我们也有充分的理由不将刑事司法规范(比如关联��)扩展到情报调查中。

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情报调查是特殊的，在某些方面使它们比政府更受欢迎，但也在某些方面使它们比刑事调查对自由更危险。�首先，情报调查范围更广。它们不受刑法的限制。�他们可以调查法律活动。在中国境内的外国人 美国 ，他们可以只关注第一修正案的活动。�即使在这种情况下 美国 他们可以收集有关第一修正案活动的信息。�在这种背景下，�相关性�这个概念就没有什么意义了。�看看第215条和提议的行政传票授权。�他们指的是为了防止国际恐怖主义而进行的调查�该标准并没有说要对国际恐怖主义活动进行调查，这至少意味着有一些具体的恐怖主义活动正在接受调查。�相反，它说，调查是为了防止国际恐怖主义。你可以考虑进行一项针对避税的调查。�或是为了防范银行抢劫而进行的调查。�这有多宽泛? ［1］ �

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其次，情报调查比刑事案件的秘密程度大得多，甚至是永久的秘密。当一个人在行政程序中收到大陪审团传票或行政传票时，他通常可以公开抱怨。�在刑事案件中，即使是目标也常常在调查进行时得到通知。�大多数刑事案件的搜查都是在通知目标的同时进行的。�即使是秘密窃听，也会在事后通知窃听对象。通知是第四修正案规范的一个重要元素，但情报调查中的大多数搜查和窃听永远是秘密的。�在拟议的行政传票授权下，联邦调查局可以迫使收件人永久保密。

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第三，刑事调查的重头戏是审判。�检察官知道，在整个过程结束时，他的所有行为都会公之于众。�如果他越界了，如果他进行了一次钓鱼考察，那一切都会被曝光，他将面临公众的监督，甚至嘲笑。�这是一个强大的约束。�同样，像证券交易委员会或联邦贸易委员会这样的行政机构最终必须公开说明自己的行为、成功和失败。�但大多数情报调查从未导致审判或其他公开程序。�证据被秘密使用。�有时，期望的结果仅仅是政府正在观看的感觉

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由于情报调查范围更广、更秘密，而且不存在事后审查，保护措施必须在一开始就建立起来。�这就是《爱国者法案》的不足之处，也是行政传票的提议的不足之处。

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数字革命将越来越多的信息交到第三方手中

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《爱国者法案》第215条以及更大程度上的行政传票当局尤其受到严重关注，因为他们利用了威胁几乎消除隐私的技术趋势。越来越多的关于我们生活的信息被我们做生意的人收集在日常交易中。杂货店、其他商家、酒店、旅行社、保险公司和银行都在收集有关我们行为的计算机信息。�信用卡、EZ通行证、手机和互联网产生的数字指纹为我们提供了广泛的兴趣和联系。�国会试图与金融隐私和医疗隐私的法律保持同步，但法案草案的行政传票条款将抹去这些保护。

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信息通信技术(ict)领域也出现了“存储革命”。�互联网服务提供商、网站和其他在线服务提供商正在提供大量的在线存储空间，用于电子邮件、日历、照片，甚至语音邮件。普通公民越来越多地将信息存储在网络上，而不是在家里，甚至是在便携设备上，这些信息由服务提供商控制，服务提供商可以通过强制程序提供服务，而且不必告诉用户他们的隐私受到了侵犯。

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��������入门问题:没有显示出有需要

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��������9/11委员会的结论是，保留或增加某一特定政府权力的举证责任应由行政当局承担，以说明该权力实际上在实质上提高了安全。�为了表明需要一种能量，政府必须表明当前的能量是不够的。�至于行政传票，政府还没有承担这一负担。

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��������正如司法部本身所指出的，行政传票背后的理由是，没有足够的调查权，包括发出行政传票请求的某些权力，联邦政府实体将无法履行法定责任，执行监管或财政政策��根据《公法》06-544�(2002)第6页，向国会报告行政分支机构和实体使用行政传票权力。�正如司法部继续指出的，限制这一权力将使行政实体无法执行其各自的法定权力�7点Id。

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��������根据现行法律，联邦调查局在调查恐怖主义时，已经拥有广泛和足够的强制性权力来获取任何相关信息，包括刑事和情报部门:

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���搜查证。在任何针对国际恐怖主义的刑事调查中，如果有司法证据表明犯罪正在策划，联邦调查局可以获得对文件或其他材料的搜查令。签发搜查令不仅可以搜查嫌疑人的住所，还可以从任何其他第三方获得构成犯罪证据的文件。

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���大陪审团的传票。联邦调查局还可以在任何国际恐怖主义刑事调查中使用大陪审团传票，以获取任何文件或其他材料。

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����FISA命令和NSLs。根据《爱国者法案》(PATRIOT Act)修订的《外国情报监视法案》(Foreign Intelligence Surveillance Act)，在国际恐怖主义案件中，FBI拥有广泛的权力，可以获取商业记录和其他任何切实的东西。这一权力不仅存在于第215条中，还存在于5个国家安全函件授权机构中，用于那些被认为与情报调查特别相关的记录类别。

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政府并没有表明这些力量是不够的。�相反，它一再赞扬《爱国者法》为防止恐怖主义和起诉一系列与恐怖主义有关的案件提供了必要的工具。�鉴于这些广泛的现有权力，以及公众和国会普遍担心现有的《爱国者法案》的一些权力没有受到足够的制衡，我们没有理由在不受限制的权力的道路上走得更远。

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给联邦调查局行政传票权力是没有先例的——我们对不正当医生做的事与国家安全调查没有任何关系

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��������与一些人所说的相反，赋予FBI行政传票权力的先例是没有的。�联邦调查局长期以来一直寻求授权发布强制披露记录的命令，但国会长期拒绝授予它这样的权力。�这个问题可以追溯到20世纪70年代末和80年代初围绕FBI宪章的重大辩论，当时行政命令权是最有争议的问题之一。金博宝正规网址�最近，1996年7月，在俄克拉荷马城爆炸事件后，政府寻求行政传票授权，但被国会否决。�2001年，在最初的《爱国者法案》提案中，政府再次寻求行政传票的权力，而国会再次拒绝了它。

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��������国会有充分的理由一再否认联邦调查局有权制定自己的强制命令。�行政传票是一种非同寻常的手段。�在这种情况下，它本质上是一张由联邦调查局官员签署的文件，要求任何收件人披露任何文件或任何其他材料。�(我们注意到，委员会草案中提议的行政传票不会传达强迫某人向联邦调查局作证的权力。�至少，这是一条重要的界线。)

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��������在2002年的一项研究中，司法部确定了法律中存在的大约335个行政传票机构。 ［2］ 其中，330份是给行政机构的，在这里并没有什么实际意义，因为，至少可以说，FBI的情报部门不是一个行政机构。�330是在行政、监管项目的背景下，如OSHA和SEC。它们受到各种制衡。他们经常直接向调查对象发出命令。它们通常不受保密规定的约束。�只有5个主要用于刑事调查，即使是那些有历史和局限性的项目，也不适合作为FBI寻求的类比:

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��� ���21 USC 876�受控物质法案。1982年，当联邦调查局被赋予与缉毒局共同的缉毒管辖权时，它在缉毒案件中获得了行政传票的权力，这一权力与管制物质监管系统的强制执行是一致的。例如，传票是针对涉嫌将受管制药物转入黑市的药店和医生发出的。据CRS称，被广泛用于刑事调查目的的三项联邦法规中，最早的一部是在1970年《管制物质法案》(Controlled Substances Act)中不怎么引人注目地出现的。第876条的立法历史强调了传票权力对于行政目的的价值，它在分配和重新分配物质到accs的各种时间表以及在规范医生、药剂师和制药工业的活动方面的效用

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��� ���5南加州应用程序(III)�——《监察总法》�监察长制度是独特的，因为它主要集中在内部，针对联邦机构和项目的行为。�监察长寻求实现系统性改革，他们的权力是准监管的。�他们监督联邦采购的管理、联邦资源的使用和联邦采购的管理。

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��� ���18 U.S.C. 3486(a)(1)(a)(i)(i) -在1996年大规模医疗保险法《健康保险可携带性和问责法》(HIPAA)中一个很少有人注意的条款中，司法部被授予行政传票权力调查医疗保险和医疗补助欺诈。值得注意的是，在医疗欺诈调查中，司法部长并没有将他的行政传票权力下放给联邦调查局。�医疗保健部门受到高度监管。医疗保险和医疗补助涉及联邦税收。一般来说，在这些情况下，政府将传票送达被调查的实体，而不是第三方。�因此，当司法部要求一家医院或保险公司提供记录作为医疗欺诈调查的一部分时，它是在调查那家医院或保险公司——而不是那些实体的客户。这就对行政传票程序产生了一些内在的检查。事实上，HIPAA关于行政传票的规定要求，这些记录中包含的个人健康信息在任何可能的情况下都可以去个性化。

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��� ���18 U.S.C. 3486(a)(1)(a)(i)(II)�针对虐待儿童案件的行政传票条款也在没有太多辩论的情况下被采用，主要用于从互联网服务提供商获取用户账户信息。参见18 U.S.C. 3486(a)(1)(C)。

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��� ���18 U.S.C. 3486(a)(1)(a)(ii) -�特勤局有权发出行政传票，但只有在其受保护人之一面临迫在眉睫的威胁的情况下。�根据美国司法部(Department of Justice)的说法，如果发现紧急情况不合适，特勤局(Secret Service)不会寻求行政传票，而是通过当地的联邦检察官办公室(United States Attorney’s office)获取大陪审团传票�司法部报告，第39页。�该条款于2000年通过，但权力直到2001年11月才被授权给特勤局，在2001年日历中，财政部长和特勤局都没有发出任何行政传票

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从上述情况可以明显看出，联邦调查局的行政传票权限仅限于两种情况，毒品问题和儿童虐待案件。�前者在很大程度上与监管计划的管理有关，而且往往受制于对目标(制药公司或制药公司)送达传票的问责，而不是秘密地对第三方。与此形成对比的是，委员会草案中的行政传票提议旨在允许联邦调查局秘密地从一些实体获取信息，这些实体本身并未接受调查，但其客户的记录是联邦调查局想要的。被调查的人永远不知道联邦调查局曾寻求或获得过这些记录。由于没有法院或大陪审团这样的外部检查，联邦调查局在收集个人敏感信息方面拥有几乎无限的权力。

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司法挑战是一种有限的保护，不足以克服对当局的担忧

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委员会的法案将允许行政传票的接收人提出质疑，目前正在考虑对第215条命令提出某种形式的司法质疑。�虽然司法挑战是适当的，但它并不能解决我们的关切，原因有二:

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��������首先，215份命令或行政传票的接收者中，很少有人可能会质疑它们。�这些公开命令不针对个人。�这些服务由航空公司、连锁酒店和其他第三方提供。�这些企业因遵守规定而享有豁免权。�他们从不需要告诉他们的客户有记录已经被寻找，客户从来没有收到通知。所以为什么这样的企业要去挑战215命令或行政传票?�企业几乎没有动力花钱去挑战一份与他人有关的记录的传票。由于企业被禁止通知客户传票的存在，客户无权对传票提出异议。

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其次，行政传票的规则要求法院对行政部门极其恭敬。�只要不是明显错误的，法院必须遵从机构对相关性的判断�美国诉霍顿&威廉姆斯案，第952卷第2页。843、845 (3^{理查德·道金斯}法院,1995年)。�第三巡回上诉法院指出，在这类案件中，合理性调查甚至比《行政诉讼法》中对机构行为的武断和反复无常的审查标准更为恭敬。�Id。�正如司法部(Justice Department)所承认的，对行政传票提出质疑的人要承担很大的举证责任�司法部的报告。例如，基于恶意的挑战只有在显示出制度化的恶意时才会成功，而不仅仅是签发传票的官员的恶意�《美国诉拉萨尔银行案》，1978年。

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情报调查存在独特风险，需要特殊保护

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有人提出，如果超过300个机构拥有行政传票权，为什么联邦调查局不应该参与情报调查。�答案是，在使用HIPAA行政传票权力后，没有医生会在秘密程序中被拘留和驱逐，没有药剂师会根据受控物质法提供的信息，作为非法敌方战斗人员被关押在军事监狱，在调查虐待儿童的案件时，不会通过引渡的方式向埃及发出行政传票。�政府声称在情报调查中拥有极其广泛的权力，特别是针对外国公民，但也针对公民。�考虑到这些调查的秘密性、广度和事后制衡的缺乏，自由的保护必须以基于事实前提和特定怀疑的有意义的司法审查的形式出现。

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邮件包括

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关于邮封的相关规定，我们只讲几句。�首先，我们知道这一规定没有正当理由。�我们怀疑联邦调查局遇到的邮政服务的问题是次要的，可以通过谈判来解决，也许是由这个委员会调解。�

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其次，尽管如此，我们担心这项提议不仅仅是对现有做法的编纂，而不是将权力从邮政服务转移到联邦调查局。�我们注意到，邮政服务法规一开始就肯定了美国的政策邮政服务对邮件封面的使用保持严格的控制和监督�39 CFR 233.3。�我们担心联邦调查局可能不会这么小心

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最后，我们注意到一个基本问题:邮件封面的概念，无论是由邮政服务还是联邦调查局管理，是否已经过时?�国会已经采取行动，将各种情报程序置于FISA法庭的监督之下。�第215条适用于商业记录，FISA还要求法庭批准使用笔录、陷阱和追踪设备。邮件封面有点像事务性记录，尽管创建它需要付出努力。�邮包也可与笔式记录器或陷阱和跟踪装置相媲美:�信封收集普通邮件的往来信息，笔录收集电话或电子邮件的往来信息。�FISA的记录规定和围栏/陷阱都需要司法批准。�如果委员会真的发现有必要将邮件封套当局编成法典，那么它应该考虑制作所有交易记录�适用同一标准的规定:以事实证明和特殊性为基础的司法批准。

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结论

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来自各个政治派别的25个公益组织已经写信反对行政传票的规定。�他们的信:

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就在人们似乎正在形成共识，要在《爱国者法案》的权力中增加有意义的制衡，以防止政府滥用权力的时候，行政传票将代表一种新的、不受限制的权力。�正当司法部长支持根据《爱国者法案》第215条加强对命令的司法监督的修正案时，对行政传票的授权却会朝着完全相反的方向发展。

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事实上，司法部长冈萨雷斯一再强调之前第215条命令的司法批准是防止滥用的保障。�然而，如果联邦调查局可以在没有司法批准的情况下发布披露命令，司法部长的保证将毫无意义。

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�����������民主与技术中心期待与您合作，达到正确的平衡，确保政府拥有预防恐怖主义所需的工具，并确保这些工具受到适当的制衡。