Philip Zelikow的声明 参议院政府事务委员会 “评估美国的反恐能力” 8月,2004年03 谢谢你邀请我们出席。该委员会正准备向参议院提出重组政府的建议，尤其是反恐和情报部门。你们已经从我们的主席和副主席那里听到了消息。他们总结了委员会的建议
我们来这里是为了跟进一些细节——建议的细节，欧盟委员会做出某些选择的具体原因，以及对一些已经表达的担忧的具体回应
但在开始讨论细节之前，我们敦促您着眼大局。�欧盟委员会就如何——全球战略——重组政府提出了建议。今天，我们没有一个能够实施我们所建议的全球战略的政府
面对21世纪的威胁，我们提出了21世纪的一系列战略，我们被迫考虑21世纪的政府方式。
这些不仅仅是口头禅。�这些委员们在政府的行政和立法部门都积累了丰富的经验。�我曾在各级政府工作，为几乎所有的国家安全机构工作或与之合作。克里斯·科基姆在国会待了14年，在国务院担任情报机构管理代表的时间更长。�我们是务实的人。
但是，有了我们的委员，我们必须从全球的角度考虑，从世界的角度考虑，从美国政府的角度考虑——从坎大哈附近的一个消防基地到曼哈顿下城的一个消防站。我们必须“及时”思考——描绘出我们政府昨天、今天和明天的表现方式。�我们有一个特别的机会——研究、推理、咨询和决定这一切意味着什么。
回到这幅大画面上来，让我们暂时把注意力集中在我们五项主要组织建议中的两项:反恐和情报。
反恐
我们政府的行政部门按照1950年的最佳管理原则组织。�我们拥有大型，垂直综合，工业大小的堤防。
因此发生的是，每个代理商都是这样做的，然后试图让别人合作 - 反之亦然。 - 如果他们需要更多来自其他机构的帮助，他们就会创造自己的际际进程。例如，每天5点运行一次间歇性会议，以争取在日常威胁上工作的帮助。但是，这只是最着名的例子。�在军队的中央的联邦调查局经营的会议上发生类似的会议命令，由军方的特殊运营命令等，依靠智力，每个主要机构都试图建立自己的融合中心。
这是911之前的基本模式。�以穆萨维的案例为例。�穆萨维于2001年8月因其在明尼苏达飞行学校的可疑行为被捕。�位于明尼阿波利斯的联邦调查局(FBI)负责此案，工作努力，但在调查过程中遇到了令人沮丧的问题。联邦调查局的高级管理人员没有听说过这个案件或这些问题。但是，好消息是，这次逮捕引起了中央情报局最高官员的注意。�DCI Tenet在8月底被告知此事。�“伊斯兰极端分子学会飞行”是他简报的标题。我们问他对此做了什么。��他的回答是，他确保自己的工作级别官员在协助FBI办案。他有没有向总统或其他机构——甚至是FBI的同行——提出这个问题?�不，他带着几分热情回答。他坚称，这毕竟是FBI的案子。
这里有一个模式的例子。�垂直整合。甚至是合作的意愿。但不是联合分析。不是联合计划。�该案件与国家情报所称的即将发生的袭击没有联系。�白宫没有参与——在9/11袭击发生之前，那里甚至没有人知道这件事。其他的插图可以在报告中找到，特别是在第11章和第8章。
自9/11以来，我们看到了以下证据:
——一项巨大的努力，随着……
——更多更强大的参与者，包括国防部的三个统一司令部和一个全新的内阁部门，在……
——同样过时、冗余、碎片化的系统，产生……
-- -精力充沛，经常有效，但缺乏连贯性的分析和行动，由…
——由大大扩大(50%)的白宫工作人员和以政府为中心的跨部门工作小组所领导的不断即兴创作。
由于恐怖主义对我们国家安全机构的行政管理方式提出了革命性的挑战，反恐需要创新性的回应
灵感的来源之一是国防。第二次世界大战期间，美国建立了一个联合参谋部，为参谋长联席会议主席工作。计划和行动仍然主要由不同的军种制定——陆军、海军、空军和海军陆战队。但是联合参谋部试图协调他们的努力。经验表明，这种协调还不够好。自1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法案》(Goldwater-Nichols Act)以来，这种结构又发生了变化。�联合安全委员会主席和联合参谋部变得更加强大。联合参谋部为联合行动制定联合分析和联合计划。然后，这些计划由作战指挥官或军事部门指导和执行。
军事流程远非完美。�如果任何指挥官都愿意回到旧模型的话。
在今天的反恐行政管理中，美国政府还没有达到1943年联合参谋部所达到的协调水平，更不用说1986年以来的军事联合水平了。这是因为主要的官僚机构不是一个部门的一部分，而是在他们自己的部门或机构中。他们的烟囱是铸铁的。
我们的建议是建立一个国家反恐中心。国家反恐怖主义中心的主任应该是总统在反恐情报和联合行动方面的首席顾问
—根据总统和国家安全委员会制定的政策，局长应协助总统和国家情报总监为民用和军事反恐努力提供统一的战略指导，并有效整合跨机构边界的情报和行动。在美国国内和国外
- 董事应在违反美国政府部门和机构的抵制符合总统和国家安全理事会所设定的优先事项的情况下，向总统和国家情报总监提供建议。
- 中行的主任应在选择主要行政部门和机构的主要反击官员方面发挥关键部分。
国家反恐中心情报局-- its "J-2" -- should have primary responsibility in the U.S. government for analysis of terrorism and terrorist organizations from all sources of intelligence, whether collected inside or outside of the United States.� It should be the reference source for all-source information about suspected terrorists, their organizations, and their likely capabilities.� It should propose relevant intelligence collection requirements for action by national and departmental agencies inside and outside of the United States.� It should have primary responsibility in the U.S. government for net assessment and warning about the terrorism danger, comparing enemy capabilities with assessed national vulnerabilities.�
这与当前的恐怖威胁集成中心(TTIC)有何不同?�将其与DCI Tenet等人在4月份寄给参议员柯林斯和莱文的信中对政府的描述进行比较。
国家反恐中心应该成为我们——现在的布什总统——所说的政府的“知识库”。�但这将从目前的中央情报局反恐中心(CIA counterterrorism Center)引出战略分析人员，这在科林斯-莱文的信中没有得到解决。它还将吸引来自五角大楼的主要分析人士。值得注意的是，美国国防部并不是柯林斯-莱文信件的签名者。
- 通过拟议的国家情报局长和主席的权威，NCTC应该更有可能招聘优秀分析师，包括使用像NSA的单一来源信息的专家。现在TTIC做到了除了这些机构满足自己的压迫需求之后，其他机构可以备救其他机构，包括自己的机构的人员，他们自己的融合中心。�这些联合作业应该对社区的联合人事政策更具吸引力，以鼓励他们，我们建议的人员标准也应由国家情报总监设定。
- NCTC应该具有净评估职能。�在国土安全部门的Collins-Levin函中分配了工作。�由于该部门没有分析一个主要敌人的主要责任，NCTC更好能够履行这种作用，借鉴国内漏洞的DHS分析。
——国家疾病控制中心应该有权使用它的分析来指导收集。��尽管柯林斯-莱文的信说，它可能赋予TTIC这样的权力，但具体的机制尚未明确。我们的提议再次允许国家反恐怖主义中心从国家情报总监那里获得补充性的权力。�在我们的提议中，该官员将拥有比现任中央情报局局长更大的权力来管理国家情报资产。
———最后，明确禁止当前的TTIC参与运营。与军队、外交、金融或执法部门一样，我们认为分析和行动的整合是必不可少的。因此，我们谈谈拟议的国家反恐中心的其他主要组成部分。
国家反恐中心行动理事会“J-3”的主要职责是为美国政府的联合反恐行动提供指导和计划，包括战略计划
这些计划应该符合国家安全委员会制定的反恐政策和优先事项
—如果涉及或可能涉及美国政府的一个以上执行部门或机构，或被国家反恐中心指定为联合活动，则可以被认为是联合行动
行动理事会利用国家反恐中心的情报资源，监督当前的行动，以跟踪正在进行的联合计划的实施情况。�国家反恐中心的指导和计划将责任分配给执行部门和机构，在其业务控制下指导和执行业务。
-�主任应向国家情报主任报告本中心的一般预算和计划、情报理事会的活动以及情报行动的实施情况。该主任应向总统和国家安全委员会报告其他联合反恐行动的计划和进展。
国家反恐中心不会打破行政机构的正式指挥链，正如今天的联合参谋部不是国防部长总统和作战指挥官之间的正式指挥链的一部分。�如果行政部门的领导不同意一个联合计划，那么国家反恐中心应该同意，或者负责将这个问题提交给国家安全委员会和总统，以获得必要的决定。
国家反恐怖主义委员会应该有实质性的全面责任和问责。�它必须跟踪病例，监督计划的实施，并更新这些计划，以适应美国国内外不断变化的情况。
国家情报组织
目前的国家情报机构也存在我们在反恐中发现的管理弱点，但规模要大得多，而且涉及到许多其他问题。我们的报告指出了各种弱点。�布什总统已经承认需要在中央情报局局长之外设立一个国家情报局长。克里参议员也有同样的看法。我们希望国大党能同意。
我们的建议来自9/11故事的几个方面。1998年12月，DCI特尼特给情报界的高级管理人员发了一份备忘录，称他们正在与本拉登及其同伙“开战”。需要做最大的努力。�没有明显的回应。我们批评了DCI Tenet对这场战争的管理策略。但是，由于他将难以实施哪怕是一项理想的战略，因此制定一项战略的动机就更少了。
我们认为这一建议是一个使人有能力和授权的想法。在情报领域有许多特殊的管理问题:重新分配资金，提高人力情报，提高所有源分析的质金博宝正规网址量，更好地集成开源信息，这些只是其中的一些。只有一个现代化的管理结构才能使情报界实现这些目标。只有这样的结构才能在资金不是无限的情况下实现努力和效率的统一，而且必须在各个机构之间作出艰难的选择。
在国家情报中，这项工作是由一些机构完成的，与弱中心方向或控制垂直整合。私营部门越来越转向其他管理方法，以获得跨越大型运营部门的瘦水平方向。�有时会被称为A�“矩阵管理”模型，由Citicorp或General Electric等公司。
在国防方面，两项创新是关键。一个是联合参谋部提供的水平方向。另一个是为联合行动建立更强大的统一指挥。军事部门的工作是组织、训练和装备这些联合司令部使用的能力。因此，国防部长有两条职权线。一个来自统一作战司令部，比如中央司令部、中央司令部和北方司令部。另一个来自陆军、海军和空军等军事部门。
另一个灵感来源是中央情报局内部的一种新兴观点，支持一名经理所说的“整合势在必行”，以实现关键目标。�一些作家呼吁建立“联合任务中心”，将来自多个学科的专家聚集在一起，共同解决恐怖主义或核扩散等问题。
因此，委员会借鉴了私营部门和政府的一些想法，建议设立国家情报总监，并采用政府.�
国家情报总监应该是总统和国家安全委员会的首席情报顾问。�某些权威必须明确:
局长应该得到国家情报拨款。这些拨款现在分三个项目——国家对外情报计划(NFIP)、联合军事情报计划(JMIP)和战术情报及相关活动(TIARA)，全部交给国防部长。这些计划应合并为两个:一个是国家情报计划，由国家情报总监负责，由目前的NFIP和目前的JMIP的大部分组成;另一个是只由国防部使用的系统和能力的部门拨款。
——整体拨款不应保密，主要情报机构的收入拨款也不应保密。�国会和美国人民应该能够更好地作出广泛的判断，关于花了多少钱，以及用于什么普遍目的。
——国安局局长应拥有国家情报机构负责人以及国防部、联邦调查局和国土安全部的主要情报官员的雇佣和解雇权。
——情报总监应能够在整个情报系统内为人员(部分是为了促进联合任务)、安全(减少不必要或无意的隔离)和信息技术制定共同标准。
国家情报总监应该有两条主要的权力行，横跨外国国内鸿沟。�
国家情报总监的第一道权力线应该延伸到为联合任务而组织的国家情报中心。这些中心——情报系统的统一指挥——应该提供来自多个机构的专家的所有来源分析。在他们的分析工作的指导下，他们应该能够提出收集需求和任务资产。相互矛盾的要求将由国家情报总监来解决。
—国家反恐怖主义中心将包括一个这样的国家情报中心，但会更多，因为它还包括反恐工作的紧急跨国需求所要求的行动功能
国家情报总监的第二条权力线应该延伸到国家情报机构和部门实体，它们应该是国家情报能力的建设者。他们应该雇佣、组织、培训和装备人员，并运营主要的系统和平台
中央情报局将领导外国情报工作，集中训练世界上最优秀的间谍和分析人员
- �国防部将采取国防情报的领先，珩磨工艺和获取和经营关键的国家技术系统。
——国土安全部和联邦调查局将在国土情报工作中发挥主导作用，利用新部门积累的巨大潜在知识，并在国家情报总监的领导下，推动联邦调查局的管理改革，以改善其作为情报机构的表现。
在对能力建设机构行使这第二项权力时，我们建议全国免疫日与为国家拥有和经营这些能力的部门主管共享权力。这些关键的管理者，比如中央情报局局长，应该是全国免疫协会的副手
——当然，这些共享的权力现在存在于现状之中。在现状下，权力的平衡倾向于部门方向，而不是国家方向。我们建议改变这种平衡。
- 共享当局的替代方案将在单一官员的权威下放置能力建筑机构，实际上创建一个智力部门。�我们并不相信需要采取进一步的步骤。
目前出现的一个问题是，是否要将NID或ntc置于总统的执行办公室
不要忽视整体目标。�主任的权力和情报工作的组织是至关重要的，无论他们住在哪里。
——我们建议设立总统的执行办公室，因为需要靠近总统和国家安全委员会，也因为反恐在当代国家安全管理中处于中心地位。
——如果不把它放进总统的执行办公室，一个替代方案是创建一个新的机构，作为NID和NCTC的家。�缺乏任何现有的机构基础，这样的选择至少需要像我们提议的那样强大的权威，否则就会产生官僚主义的“第五轮”，使目前的情况更加糟糕。
- “其他替代方案将是将NID和/或NCTC放入另一个现有机构或部门，例如CIA或国防部。�这些替代方案随后有自己的问题，例如令人困惑主要外国的风险金博宝正规网址CIA的职责和国防部的国内责任与广泛的国内和外国控制权，由NID和NCTC行使。
———将NID置于总统的执行办公室中，对政治化影响不大。这些危险总是来自于与工作相伴而生的职能和关系，而不管这个人坐在哪里——无论是在兰利、五角大楼，还是在艾森豪威尔行政办公楼。这些危险应该通过选择一个相信总统服务于严格的真相和让NID(和国家疾病控制中心主任)对国会完全负责的人来抵消
在结束时，我们希望谨慎 - 担任主席Kean和副主席汉密尔顿在上周五做了船主 - 反对化妆品变革。�创建一个国家情报主任，只要我们识别的基本管理问题叠加在其他酋长之上的主席金博宝正规网址可能比无用更糟糕的一步。
此外，请不要忘记我们建议的核心战略——实质内容。�请不要忘记，尽管这可能是其他人的工作——我们提出的其他组织建议，特别是在信息共享和重塑国会监督工作方面。
当然，很多人会告诫你不要操之过急。但是，欧盟委员会在提出这些建议时，并没有操之过急，因为它所依据的理念——在某些情况下——已经辩论了20多年。�罗斯福总统、史汀生部长和马歇尔将军在创建参谋长联席会议以应对战争造成的明显弱点时并没有匆忙行动。�1947年，国会和杜鲁门总统并没有过于匆忙地迅速通过《国家安全法》，当时，国防部部长也因此被强烈谴责为不必要的官僚阶层。
即使是在竞争激烈的选举中，一个跨越党派界限恢复共同目标和采取共同行动的难得机会已经出现。这样的机会可以用来衡量领导者。我们对我们国家的领导人——两党领导人——准备站出来并呼吁迅速采取行动的态度印象深刻。�美国国会、参众两院领导层以及这个委员会的反应已经进入了前所未有的阶段。�你已经超越了可能，去考虑什么是可能的。