布鲁金斯学会副主席兼外交政策研究主任詹姆斯·斯坦伯格的证词，
参议院政府事务委员会
�整合情报分析：总统评论�美国提议建立一个恐怖威胁整合中心�.
二○○三年二月十四日
早上好，主席女士，委员会的各位成员。我是詹姆斯·斯坦伯格，布鲁金斯学会外交政策研究项目副主席兼主任。在来布鲁金斯学会之前，我曾在克林顿总统手下担任国家安全副顾问和国务院政策规划办公室主任四年。
今天，本委员会正在考虑也许是反恐斗争中最重要的一个问题——如何最好地调动信息和情报来保护我们的安全。
参众两院对9 / 11袭击的联合调查生动地说明了我们作为一个国家所面临的关键挑战。特别是，他们的报告发现，美国政府目前还没有把所有来源的与恐怖主义有关的信息集中在一个地方。�虽然反恐中心确实管理海外行动，并且可以获得情报部门的大部分信息，但它并没有从国内外所有来源收集与恐怖主义有关的信息。在情报界内部，各机构没有充分分享相关的反恐信息
在我谈到政府最近提议设立一个恐怖主义威胁综合中心（TTIC）的具体内容之前，我想花一分钟时间讨论一下反恐情报挑战的性质。只有了解问题的各个方面，我们才能制定适当的解决方案�建筑学� 或适合任务的组织结构。
情报挑战有四个关键组成部分:第一，收集及时的、相关的、最好是可采取行动的信息;第二，整理或汇集来自各个来源的信息;第三，分析信息，把点连接起来;最后，将这些信息传播给那些需要采取行动的决策者、执法官员和公众，以一种允许他们使用这些信息来完成他们的使命的形式。
在反恐斗争中，这些任务在许多方面比我们在冷战期间面临的情报挑战要困难得多。当时，我们面对一个已知的敌人。虽然我们必须对付对手，但我们大体上知道要找什么，在哪里找� 试图对我们隐瞒重要信息。在很大程度上，我们需要的信息是海外的，而且主要与军事活动有关，这限制了我们在美国收集信息或收集有关美国公民的信息的需要。大部分专业知识和知识都存在于联邦政府，需要采取的行动很少涉及公共、私营部门或州和地方官员。
所有这些现在都改变了。今天，恐怖分子在国内外威胁着我们。他们没有固定的地址，只是偶尔有他们的身份� 或者他们的目标——已知。技术和全球化使潜在的恐怖分子更容易将危险的人员和武器带入美国并隐藏其活动。我们发现和防止恐怖袭击所需的关键信息来自私营部门� 在航空公司和飞行学校，有化工厂和高层建筑的运营商，有当地警察和社区医生� 我们必须越来越多地依靠私营部门采取必要行动，防止袭击或处理其后果。我们必须调整我们的情报工作和情报组织�社区� 迎接这一截然不同的挑战。
关于在反恐斗争中改革情报使用的讨论，大多集中在联邦政府的信息共享问题上——联合调查(Joint Inquiry)强调了这些问题。迄今为止，已经采取了一些温和但积极的步骤。911之前，中央情报局局长加强了�反恐中心(CTC)，工作人员来自中央情报局、联邦调查局和其他联邦机构的分析人员。9·11事件后，《美国爱国者法案》(USA Patriot Act)放宽了禁止与情报和政策团体分享执法信息的严格障碍。已经做出了一些改进，允许联邦机构共享数据库，如监视名单。联邦调查局将国内安全任务列为新的优先任务。
最近，在国会、州长、市长和警察局长的强烈敦促下，联邦调查局开始扩大与州和地方执法部门以及公共卫生和安全官员的信息共享。缺乏资金、获取和部署新信息系统方面的技术问题以及分类问题限制了这些努力迄今的效力
虽然有一种倾向,将主要侧重于联邦政府的角色在执行这些任务,在现实中我们可以看到各种各样的演员是至关重要的�外国政府、州和地方官员,商业和私人公民有权访问所有信息可能相关的恐怖主义威胁,拥有能够将原始信息转化为有意义的情报的专业技能，或许最重要的是，他们必须根据情报行动，以逮捕嫌疑人，为公共卫生设施在遇袭时做好准备，确保关键基础设施的安全，等等。
我强调了了解反恐情报过程中不同职能的重要性，因为它们为如何组织情报工作这一关键问题提供了关键指导。关键的必要要素是:首先，制定一项战略，确定我们需要就威胁和漏洞收集哪些类型的信息;其次，建立一个网络，允许尽可能多的收集者、分析者和实施者共享信息;第三，是汇集、综合和分析的焦点;第四，是一个负责任的组织，确保收集正确的信息，并确保及时、可用地与需要采取行动的人分享收集和分析的结果。 ［1］
从这些测试来看，政府提出的恐怖威胁综合中心在帮助建立连接国内外信息收集和分析的网络，以及提供一个整合各种信息来源的地方方面迈出了部分一步。但未能满足的另一个关键测试,尤其是在开发一个结构,将增加的机会,我们将收集正确的信息,我们将联系收集和分析那些负责采取必要的行动来防止攻击,保护我们的人民和关键基础设施,并减轻任何袭击发生的后果。在这方面，TTIC是2002年《国土安全法案》(Homeland Security Act)中所包含的方法的倒退，《国土安全法案》创建了国土安全部(Department of Homeland Security)。让我更详细地解释一下我的结论。
通过设立TTIC，政府已经认识到�合缝� 在国内和国外情报之间，并能接触到所有情报来源� 从原始报告到完成的情报。但这一努力已经在当前的反恐中心下展开。它还认识到需要利用整个联邦政府的专业知识，并制定一个综合解决方案的流程�任务� 情报收集。这些都是值得欢迎的事态发展。ReportsReports
不幸的是，通过将TTIC置于DCI而不是国土安全部长的指导下，并将其与那些直接负责保卫国土安全的人分离开来，政府的建议远远没有达到开发一个有效的、这可能会造成更多的重复，从而损害国土安全的努力。
在创建国土安全部的过程中，国会赋予该部以下使命：�防止美国境内的恐怖袭击；减少美国对恐怖主义的脆弱性，最大限度地减少在美国发生的恐怖袭击造成的损害，并协助恢复� （第101（b）（1）节）。为了执行这项任务，国会选择将任务的大部分关键要素汇集在一起� 保护我们的边界不受危险人员和材料的伤害，保护关键基础设施，应对紧急情况。在组建该部门的过程中，立法承认私营部门以及州和地方当局发挥的关键作用，并专门责成部长协调该部门�她和他们一起活动。立法还承认，为了履行这些职能，该部门将关键取决于是否有可采取行动的情报，以及是否有专门知识来分析这些信息，并将其提供给政府内外需要这些信息的人。这项责任交给了负责信息分析和基础设施保护的副秘书长。 ［2］
由于这种结构，国土安全部真正处于国土安全工作的中心。该公司的许多员工都是与国土安全任务相关信息的关键收集者，他们中有海关、移民局官员，也有运输安全管理局(TSA)等机构的官员。更重要的是，国土安全部内部的各机构负有中央责任，比如通过情报手段采取行动�加强边境保护，检查航空乘客，确保关键基础设施的安全，并与州和地方官员合作。与其他官员不同，国土安全部长�公司的唯一责任是确保采取必要的行动。为了做到这一点，他必须能够将关于我们收集什么信息以及我们分享什么信息的决定与他采取必要行动的责任联系起来。因此，TTIC在过程中间阶段向前迈出了一步。� 通过整理和分析所有源信息，它无法将该过程与两个同样重要的任务联系起来� 根据那些必须采取行动的人的要求，决定收集什么样的信息以满足他们的需求，并确保一旦收集和分析了信息，信息就会传递给这些人� 政府内外——谁需要它。
这种联系的重要性在保护我们的关键基础设施方面最为明显。只有通过匹配分析�威胁� 通过分析我们的弱点，我们可以知道如何优先考虑我们收集的情报和我们必须采取的保护措施。例如，如果我们的威胁分析使我们得出结论，认为恐怖分子正在集中攻击化学生产工厂，这有助于我们决定集中精力保护这些工厂。相反，如果我们得出结论说，对化工厂的袭击可能造成广泛的伤亡，我们就需要我们的威胁�收藏家� 特别注意任何可能表明恐怖分子正在考虑进行此类袭击的情报。
通过将情报收集、分析和行动责任联系起来所产生的协同效应可以带来更高质量、更具可操作性的情报� 并创造更大的激励机制，让智力以他们可以使用的形式流向需要的人。只有将关键情报任务、分析和传播职能定位于国土安全部，才能实现这些协同作用。
通过取消国土安全部的这些职能，我们将拥有一个部长，一个负责任但没有权力的部门。这是在处理对国土的威胁时一直存在的问题，责任广泛分散在联邦政府的各个部门，并严重阻碍了我们的努力。
只有一个将情报挑战的各个方面联系起来的系统，才有责任感和权威性，从而提高需要做的事情被完成的机会。
除了这一权力之外，还有责任确保信息的收集、分析和传播符合基本公民自由。�国土安全挑战将在很大程度上依赖从私营部门和在美国开展的广泛活动中收集的信息。此外，为了应对国土安全挑战，必须广泛传播至关重要的信息。因此，更重要的是为获取、保留和传播资料，特别是个人可识别资料制订明确的公开准则。无论新的威胁整合中心是由中央情报局管辖，还是如我所说，由国土安全部长管辖，美国人民能否长期接受我们加强情报工作，将取决于我们是否有能力证明，我们在承担这些新任务时，充分考虑到隐私和个人自由。要实现这一目标，需要接受公众意见和国会监督的正式指导方针，以及确保这些指导方针得到遵守的问责机制。
感谢今天有机会出现在你们面前，我期待着你们的问题。
［1］有关情报挑战的更全面评估，请参见《信息时代保护美国自由》，《马克尔基金会特别工作组报告》，10月，�2002
［2］具体而言，该法令规定了责任�副部长的意见如下:
�接收和分析执法信息、情报和其他信息，以了解恐怖主义对美国本土的威胁的性质和范围，并发现和识别美国境内潜在的恐怖主义威胁;
2)全面评估美国关键资源和关键基础设施的脆弱性;
3)整合相关信息、情报分析和脆弱性评估(无论此类信息、分析或评估是由本部门或其他部门提供或产生的)，以确定保护重点，并支持本部门、其他执行机构采取的保护措施;国家和地方政府人员、机构和当局、私营部门和其他实体;
4） 制定全面的国家计划，确保美国的关键资源和关键基础设施；
5)与其他行政机构协调，并与州和地方政府人员、机构和当局、私营部门和其他实体合作，采取或寻求采取必要措施，保护美国的关键资源和关键基础设施;
6)管理国土安全咨询系统，主要负责公共威胁警告，并(与其他执行机构协调)向州和地方政府人员、机构和当局、私营部门、其他实体和公众提供具体的警告信息，以及关于适当的保护行动和对策的建议;和
7)对联邦政府内部以及联邦政府与州和地方政府人员、机构和当局之间有关国土安全的执法、情报和其他信息共享的政策和程序进行审查、分析并提出改进建议。