准备乔纳森·温纳先生
法律顾问
伯德

上午10点，周三，2001年9月26日 - 德克森538

主席先生，尊敬的本委员会各位成员:

我很高兴有机会在你面前作证国内外洗钱和恐怖融资的话题感激。鉴于我们国家紧急状态，我会集中证词单靠我们能做些什么，以打击恐怖融资。

主席先生，关于恐怖分子的金融和奥萨马·本·拉登的金融网络，我们还有很多不了解的地方。然而，我们确实拥有的许多信息碎片应该集中我们的思想在未来的工作上。

Before you is a chart displaying a portion of Osama bin Laden�s financial network. Every one of the more than 100 boxes on this chart reflects a publicly reported financial link of bin Laden, residing in more than 20 separate countries, in the Americas, Asia, Africa, Europe and the Middle East. Public information demonstrates terrorist funds moving through Islamic charities, travel agents, construction businesses, fisheries, import-export businesses, stock markets, chemical companies, and a number of banks. All of this is public record, and far from complete. There simply isn�t room on a single chart to include everything connected to bin Laden and related terrorist groups.

一些实体是现在已经不存在，执法和其他操作的结果。其他人可能只有边际关系到恐怖融资。但图表说明了为什么应对这种多方面的网络会受到许多，许多国家的政府需要持续的，顽强的合作。

布什政府周一宣布的行动代表着潜在的重大新步骤。如果随后采取进一步行动和国际合作，它们可能开始产生后果。但只有当金融服务业的每一个组成部分都在国际范围内时，这才是真的� 不仅是银行，当然也不仅仅是美国银行或在美国设有办事处的外国银行。� 均受类似规则和义务的约束。反恐金融制度必须全球化、标准化、协调化，而且必须是多部门的，才能产生影响。如果结果是美国无法实现与其他国家的合作，美国就不能向其他国家发号施令。美国必须将其他国家政策与我们自己的政策结合起来。在金融服务监管方面，包括处理恐怖融资，针对不同的司法管辖区、州、联邦或国际，有不同的规则，这会带来麻烦。

虽然有应该采取了很多措施，我希望把重点放在七个方面采取行动。

首先，按照国会自1993年以来对行政部门的指示，对包括哈瓦拉机构在内的货币服务企业进行登记和监管。我们未能完成这一过程，造成了一个严重的漏洞，恐怖分子可以在我们的金融服务监管系统的监视之下匿名获取现金。这里是财政部�这是我的工作。它应该毫不拖延地完成，这样美国的非银行货币服务业务就必须承担至少与银行已经要求的义务一样严格的义务。为了有效，这些法律必须得到有力的执行。

其次，加大对尚未投入促进问责制和资产追踪的​​地方金融监管和执法体系的国家的国际压力。We�ve been doing this already, but we need to push harder and faster. Financial institutions that are based in jurisdictions that are not adequately regulated should not have unfettered access to our financial institutions, unless they can demonstrate that other adequate protections are in place. Adequate financial services regulation, supervision and enforcement is essential not only to discourage terrorist finance, but to protect international financial stability. The recent apparent attacks on global markets by apparent terrorist short-sellers demonstrates why being able to trace financial transactions internationally cannot be discretionary. Financial regulation and enforcement cannot stop at borders when terrorist finances do not. They must be evenly promulgated and evenly enforced.

第三，美国需要加快努力，确保每个国家都签署《联合国恐怖主义融资公约》，将恐怖主义融资定为犯罪，冻结和扣押恐怖主义资金以及支持恐怖主义的组织的资产。

第四，美国必须做更多的建设从现有的情况下，我们的恐怖融资的数据基础。不仅与每一个恐怖起诉相关的记录应冲刷，但案件却紧靠或邻接恐怖活动涉及其他犯罪活动。布什政府已宣布，它已经开始了这项任务。

第五，国会应支持总统利用经济战争权力扩大美国制裁政策在真正的国家安全紧急情况下的影响范围，总统周一宣布将这样做。但单边行动本质上是不够的。我们必须获得包括八国集团和欧洲联盟在内的主要伙伴的支持。

六，美国需要对那些有意或无意地提供给恐怖主义的支持，总统承诺自己在他周一宣布做这些实体提供国内和国际行动。这些包括一些伊斯兰慈善机构，其中一些突出否则做很多的优秀作品。我们需要与其他政府，包括许多在中东地区工作，到已经在不知不觉中支持恐怖主义和恐怖分子，以保护他们免受虐待清洗慈善机构。Other charities, who have systematically supported terrorism, should be closed down, with their assets seized and made available to assist terrorism�s victims.

第七，我们需要加强我们的证券市场国际监管合作，密切监管空白，所以没有谁恐怖分子在市场操纵的猥亵与攻击连接从事过与它逃脱。国家，其银行保密法，匿名信托和不可追踪的商业公司通过terrrorists用于需要了解会有后果，如果他们不迅速改变自己的法律和实践，帮助全球跟踪和没收恐怖主义资金。

综上所述，切断恐怖融资是像切断九头蛇的负责人。每当我们砍掉一个头，更将增长放回原处。为了生存，我们必须杀死整个野兽，这意味着多单拉登或他的或相关的恐怖融资网络的任何一个部分。我可以回答你的任何问题。

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美国在打击恐怖主义融资方面应考虑的步骤。

1. 管理Hawala和MSB法规。国会指示政府于1993年在Annuzio - 威利法案，要求所有货币服务企业登记。因为行政部门从来没有规定货币服务企业，如何最好的不确定性继续进行，在什么层面可疑交易应报告，推迟发放的规定，直到1999年8月克林顿政府推迟执行的MSB法规，直到结束2001. This year, the Bush Administration announced that it was delaying the MSB regulations still further, to late 2002. The Executive Branch has undertaken little focused attention on underground banking systems and money services businesses in the United States date, and U.S. government knowledge about these businesses remains limited. Actions regarding Hawala and MSB that could be considered would include:

• 要求所有的MSB在很短的时间内注册，而不是由2002年末的形式MSB报告已经存在。立即要求将注册将改变那些没有注册的非法实体。这将不可避免地包括全部或大部分哈瓦拉，这是不可能的登记，这使它们容易被关停执法作为我们对哈瓦拉加深情报。
• 发布新的可疑活动报告（SAR）要求专注于哈瓦拉型企业向现有美国金融机构。该咨询将从FINCEN发出，并要求加强涉及伊斯兰国家及其邻国的交易审议，并符合其他标记，例如：基金的明显混合，不符合企业性质的美元业务;在中东地区的大量交易上不与企业的表现形式相称。在这里，可以将适用于黑色市场比索交换的现有标记的参考可以转化为哈瓦拉标记。
• 向现金服务公司发布SAR要求，这反过来又对涉及未注册现金服务公司(Hawala、Hundi、chop或“飞钱”屋)的活动的可能指标制定了各种规格，以及其他可能的恐怖主义融资指标。
• 降低MSB货币报告要求的门槛，这将要求财政部/FinCen发布修订的法规。最初，MSB的规定要求举报可疑活动的要求很低，只需500美元。MSB企业表示反对，并将可疑活动报告要求提高到部分交易2000美元，其他交易5000美元。鉴于我们已经了解到袭击美国的恐怖分子使用货币的情况，政府应该考虑下调对货币服务企业的可疑报告要求，对拥有其他充分控制的大型机构除外。这一较低的报告要求可以在获得经验或我们发现自己已超出目前的紧急情况时根据需要加以修正。对货币服务企业的可疑报告要求降低，可能会迫使部分资金完全退出现金服务企业，进入正规监管的ReportsReports美国银行体系。这种结果并不一定是负面的，因为我们的银行、储蓄机构和信用合作社肯定比迄今为止的货币服务企业受到更好的监管，更负责任。
• 考虑添加到现有的MSB表格，这些问题将需要MSB的另一个问题，以指定他们是否处理所针对国外的汇款，如果是，则指定他们定期处理此类汇款的国家。这个问题可以提供一种专注于恐怖主义股权的MSB的手段，以便在现场检查。
• 立即开始对已注册的现金服务公司进行现场检查，重点首先是那些处理汇款到中东的公司。近期有两种可能的进行此类视察的选择。首先，国会或政府可以通过行政命令授予现有监管银行业的审查人员这样的权力，如货币监理署(OCC)、储蓄机构监管局(OTS)和联邦存款保险公司(FDIC)。美联储或许可以分担这一义务。这些组织可能会推迟对一些他们已经监管的机构的定期考试时间表，以便在必要时在现场审查新注册的MSBs的运作。其次，联邦政府可以鼓励州银行官员和其他监管机构检查他们在州一级拥有权力的货币服务企业。在一些州，理论上已经对现金服务企业进行了监管。然而，在许多司法管辖区，对现金服务企业的监管是不规范、不充分或根本不存在的。现场检查可发现各种不良做法，并可提供有关哪些机构正在被用于向恐怖分子提供非法资金的见解。它们还可能提供关于尚未登记因而属于非法的现金服务公司的信息，从而提供其他犯罪金融活动的线索。
• 因未注册而起诉未注册的MSB。
• 抓住记录，谁不登记未登记的MSB的资产。
• 如果认为有必要，加大处罚大幅的MSB未登记或报告涉及货币可疑交易。
• 修订现有的MSB法规，明确描述包括在MSB中的Hawala类型机构。这可以使在起诉中更容易证明故意不遵守规定，而不是意外未登记。

1. 加强对欠发达地区特别是中东的金融机构的审查。世界主要货币中心的银行对非法资金的放置实施了越来越严格的限制。总部设在中东的一些银行在全球范围内运作，它们同样拥有防止洗钱和恐怖主义融资的良好制度。然而，迄今为止，中东几乎没有洗钱执法。历史原因很多。例如，在石油资源丰富的国家，那些控制石油资源的国家往往倾向于要求较低的财务透明度，以此阻止国内外其他国家的监督。在一些石油资源丰富的国家，不存在所得税，没有所得税，一些政府就没有动力维持会计、审计和财务标准来追踪资金。其他国家普遍存在的腐败进一步阻碍了透明度和监督。目前在中东，只有洗钱法的任何重要的国家都是塞浦路斯、以色列、黎巴嫩和阿拉伯联合酋长国。这些国家都有洗钱和缺乏财务透明度的历史。多年来，塞浦路斯在应对欧盟、美国和其他国家的压力而清理其金融服务业之前，一直是世界上的一个国家�美国的恐怖融资中心。在其余海湾国家，以及阿尔及利亚、尼日利亚、苏丹、埃及等国，许多形式的金融犯罪几乎没有受到阻碍，也几乎没有防止洗钱的审查。在美国遭受袭击前一周，尼日利亚和埃及已经被金融行动工作队列入不合作国家名单，正如以色列和黎巴嫩一样。美国应考虑对那些不设置恐怖主义基金壁垒的金融机构采取双重监管和外交手段。监管方法要求加强对来自这些国家的金融交易的审查。同时采取的外交手段将要求没有洗钱法或没有执行这些法律的国家颁布和执行这些法律，或面临美国的制裁，如美国金融机构加强审查。美国可以为实现这一目标而考虑的行动可能包括：

• 要求金融行动工作队加快审议对尼日利亚和埃及等非合作国家的制裁，并召开急诊科会议，审议进一步打击恐怖主义金融的多边措施；如上文所述，这些措施可能包括加强打击哈瓦拉等地下银行系统的工作。
• 要求巴基斯坦和海湾国家立即监管哈瓦拉。应该要求世界上的每个国家，并在适当的情况下，要求它们登记哈瓦拉。
• 向未能实施洗钱法的国家提供咨询，以采取必要的即时措施，加强对金融交易的审查和记录，作为解决这些国家的机构被大量用于安置恐怖分子资金这一问题的机制。
• 建议那些没有能力阻止恐怖主义资金进入其金融机构的国家，美国打算加强对此类机构的审查。美国需要与这些国家协商，考虑如果不采取打击洗钱的措施，将减少进入美国的可能的市场影响。任何实际的执行决定都需要根据具体情况作出，以确保实施了强有力的反恐和反洗钱合规计划的金融机构不会受到制裁。

1. 建筑气势对国际恐怖主义，终止融资。虽然许多国家都给予口惠打击恐怖融资，进取，协作，务实解决该问题的行动受到了限制。到目前为止，美国还没有采取足够的行动，以刺激立即执行制度，以打击恐怖主义融资。短期行动，建立打击恐怖融资的国际能力可能包括以下内容：

• 问一些尚未签署关于对恐怖融资公约证明通过签署，批准他们反对恐怖主义的每一个国家，并立即实施本公约。
• 寻求其他国家作出承诺，实施类似于美国就其使用《国际紧急经济权力法》（IEEPA）颁布的制裁。
• 指示世界银行和国际货币基金组织的美国执行董事投票反对向未签署《资助恐怖主义公约》的国家提供资金，并承诺实施该公约。
• 要求美国盟友的财政部同样将打击恐怖主义融资的行动作为获得世界银行和类似国际金融机构支持的先决条件。主要捐助国作出协调一致的努力，为反恐努力提供资金，并拒绝向未能采取此类措施的司法管辖区提供资金，可为采取适当行动打击恐怖主义融资提供实质性激励。
• 要求国际刑警组织在法国里昂立即努力汇集恐怖主义融资方面的专门知识，并就进一步打击恐怖主义融资的全球行动提出建议;要求设在海牙的欧洲刑警组织和设在巴黎的世界海关组织的专家以及七国集团/八国集团的程序也这样做。
• 要求巴塞尔银行监管委员会与国际货币基金组织和其他对制定国际监管标准至关重要的适当机构合作，以达到并就其可以采取的行动提出建议，以减少恐怖主义融资。

1. 楼宇智能从现有案例。在这两个州和联邦执法部门，也有涉及证人或参与此类活动的洗钱，伪造证件，信用卡犯罪，境外走私，拐卖妇女，毒品走私被告人和其他犯罪案件谁可能是在一个位置，阐明恐怖融资轻，或在地下钱庄，或两者兼而有之，如果信息是由执法人员查处了原犯罪被看作是重要的。美国应该考虑要求联邦和州执法机构管辖全国各地的超过，参与任何形式的可能联系到恐怖融资或哈瓦拉系统，或地下钱庄在过去两年进行复核案件。当外地办事处和当地居民报告这样的情况下，这些办事处可以提出关于这种情况下，如文档，从成绩单或沉积的信息，以及可能的证人的姓名信息/举报人在财政部与责成专案组创建集成的恐怖金融数据根据。这种额外的信息可以用于不仅调查恐怖主义，而且要跟踪未注册的哈瓦拉和MSB企业起诉他们失败在上面讨论的MSB主动连接注册。这些信息也可以提供资产癫痫发作和癫痫发作记录的基础。Such information can in turn be shared with U.S. intelligence agencies as a mechanism to better target intelligence collection on terrorist finance, which can then in turn be pushed back when appropriate to law enforcement, or else dealt with in an IEEPA or national security context, as specified below.
2. 扩大IEEPA的信息基础和应用范围。美国采用了国际紧急经济权力法（IEEPA）对什么是可能的限度内美国和设在美国的机构中针对本·拉登和塔利班。国际节能环保协会历史悠久的有效性已经在两个方面受到了限制。First, it appears that the U.S. has yet to cover enough of bin Laden�s businesses under IEEPA, including the instruments through which he has laundered and hidden his resources. Second, IEEPA�s unilateral nature and limitation to territory of US for foreign institutions based here has impaired its effectiveness due to bin Laden�s use of financial institutions outside the U.S. Accordingly, the U.S. should urgently add names of specific terrorist support entities under IEEPA beyond the very short list provided to date. Second, the U.S. should secure the support of other countries to adopt IEEPA-like sanctions, so that terrorist finance does not simply slide from the U.S. to other countries. Harmonizing international efforts against terrorist finance is essential here for sanctions to be effective and fair. Given globalization, it makes little sense for financial institutions based in the U.S. to be subject to more stringent rules than similar institutions outside of the U.S.
3. 要求加强对伊斯兰慈善机构的审查. 为慈善事业捐款是伊斯兰教的五大支柱之一。伊斯兰慈善机构每天都在全世界做许多善事。然而，一些伊斯兰慈善机构要么向恐怖分子提供资金，要么未能防止其资金被转用于恐怖分子。尽管这些慈善机构的绝大多数用途都是正当的、合乎道德的和人道的，但必须找到一种方法来清除这些慈善机构与恐怖主义的联系。美国应该与外国政府和伊斯兰慈善机构的代表合作，制定计划，更好地监督和控制伊斯兰世界慈善基金的使用。多年来，美国发现有必要对慈善机构的运作实施实质性的控制，以防止滥用权力。其他国家和伊斯兰慈善机构本身也需要采取类似的措施。如果他们不这样做，美国应该履行布什总统所作的承诺，冻结已经成为恐怖主义融资工具的慈善机构的资金。
4. 加强国际证券监管机构之间的合作，追踪涉及市场操纵的案件，特别是在期货和期权市场. 美国证券交易委员会（SEC）表示，它正在调查一起可能与美国袭击事件有关的市场操纵案件，其他十几个国家的证券监管机构也在调查这起案件。我们应该利用在这些明显的恐怖主义操纵市场案件中收集到的任何信息，评估国际监管体系中阻碍有效追踪此类市场操纵收益的差距，并消除这些差距。除了追查这些明显的市场操纵实例之外，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）应与日本、香港、英国、法国、德国、瑞士等国的同行进行会晤，荷兰和其他受影响的司法管辖区应尽快查明任何弱点和障碍，并采取集体行动，在今后可能发生的恐怖分子操纵市场的案件中加强互助。