1998年国会听证会
情报和安全

	外国恐怖分子在美国: 世贸中心建成五年后

戴尔·沃森的陈述，局长
国际恐怖主义科，国家安全科
联邦调查局

在参议院司法委员会面前
技术、恐怖主义和政府信息小组委员会
美国参议院

华盛顿特区。
1998年2月24日

早上好，凯尔主席和小组委员会的成员们。在我们评估世界贸易中心爆炸五年后美国面临的国际恐怖主义威胁之际，我很高兴参加这个小组。对在座的许多人来说，国际恐怖主义的威胁从1993年2月26日的世贸中心爆炸事件中被确切地带回家。自那次事件以来，世界发生了很大变化。在许多方面，世界对美国人来说变得更加危险。但在世界贸易中心(World Trade Center)爆炸和俄克拉荷马城(Oklahoma City)的默拉联邦大楼(Murrah Federal Building)遭到袭击之后，美国政府采取了措施，加强对恐怖主义的反应。这些努力帮助恢复了美国人在世贸中心遇袭前的安全感。尽管我们不应让自己产生一种虚假的安全感或低估,我们所面临威胁的性质,我认为重要的是要注意,在世贸中心爆炸案以来的五年,没有明显的外交——导演的恐怖主义行为发生在美国本土。

今天上午，我想非常简要地讨论一下我们在过去五年中所学到的一些东西。然后，我将阐述美国目前面临的国际恐怖主义威胁。最后，我将讨论联邦调查局对这一威胁的反应，以及可以采取哪些步骤进一步加强我们对国际恐怖主义对美国构成的挑战的反应。

经验教训

自世贸中心爆炸案以来，我们吸取了几个重要教训。在这里，我将重点讨论我们已经确定的三大趋势。

其中之一是一些隶属松散的极端主义组织——比如拉姆齐·优素福(Ramzi Yousef)为策划袭击世界贸易中心(World Trade Center)而组织的组织——对我们的安全构成了切实而重大的威胁，对执法构成了特别的挑战。这些跨国集团往往是在临时的、特别的基础上形成的。他们的成员身份通常不为执法部门所知。这些组织并不总是受制于或依赖传统国家的支持，如伊拉克、伊朗或苏丹。他们可以自由地按照自己的条件运作，并利用技术和流动指挥结构提供的机动性。

然而，这种灵活性和自力更生可能是一把双刃剑。拉姆齐·尤瑟夫(Ramzi Yousef)在1995年被捕后向调查人员承认，由于缺乏资金，他的组织被迫策划了摧毁世界贸易中心(World Trade Center)的行动。由于资金短缺，策划者们无法装配出他们原本打算制造的那么大的炸弹。由于缺乏资金，袭击的时机也很仓促。令人难以置信的是，策划者想要收回用来运送炸弹的卡车租金的愿望帮助调查人员找到了他们。正如我稍后将讨论的那样，破坏资助恐怖主义组织的筹资活动的努力，可能会对这些隶属关系松散的恐怖主义组织的活动造成特别严重的破坏。

在过去的五年中，我们还发现，越来越多的恐怖组织掌握技术，并有专门知识利用技术来筹集资金、招募人员，甚至制定行动计划。一些具有重要恐怖主义成分的组织经常出现在互联网上。例如，哈马斯、真主党和至少一个拉丁美洲组织都有自己的主页，其中包括宣传材料和招募信息。

在审判谢赫·奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼(Shaykh Omar Abdel Rahman)期间，他的支持者利用互联网为他的辩护筹集资金。拉赫曼被控涉嫌阴谋暗杀埃及总统和炸毁纽约主要地标。这些以及我不能在此自由评论的对技术的更实际的使用清楚地表明，今天的恐怖分子对使用先进技术来支持他们的破坏性野心感到放心。

对技术的滥用凸显了现代恐怖分子所拥有的工具和能力的广泛范围。拉姆齐·优素福(Ramzi Yousef)从1993年2月实施世界贸易中心爆炸案到1995年2月在巴基斯坦被捕，他的事迹说明了技术在国际恐怖主义中所起的不可或缺的作用，以及它在协助调查人员追踪恐怖分子方面所能发挥的作用。

世界贸易中心的爆炸造成6名无辜的受害者死亡，大约1000人受伤。几天后，拉姆齐·优素福前往巴基斯坦。最终，他和几名同事搬到了菲律宾，在马尼拉的多纳·约瑟法(Dona Josefa)公寓楼租了一个单元，他们把那里用作安全屋和简易炸弹工厂。1994年12月11日，尤瑟夫在一架经由宿务飞往东京的菲律宾航班上放置了一枚小型炸药。一名日本商人在座椅下被炸弹炸死。随后的调查确定，策划者利用该装置测试了一种新的炸弹设计。我们后来发现，尤瑟夫计划在美国航班上安装更强大的设备。

1995年1月7日，在Dona Josefa的公寓里混合化学品时，发生了一场火灾，迫使Yousef和两名同谋Abdel Hakim Murad和Wali Khan逃到街上。尤瑟夫担心他把笔记本电脑落在了公寓里，于是派穆拉德回到单位去取。菲律宾警方逮捕了Abdel Hakim Murad，并恢复了电脑的完整。几天后，Wali Khan被捕。尤瑟夫成功地逃离了菲律宾，并最终回到了巴基斯坦。

通过解密尤瑟夫的电脑文件，调查人员发现了一起同时摧毁数家美国航空公司的阴谋的细节。代号为“博金卡”的阴谋涉及使用一个由变形的Databank手表制成的计时装置。在电脑中发现的航班时刻表和一封解密的信件表明，五名参与者将同时在飞往美国的航班上安装设备。爆炸发生后，四名参与者准备返回巴基斯坦卡拉奇。第五次是返回卡塔尔的多哈。

与此同时，在巴基斯坦，优素福的好运终于耗尽了。一个企图绑架并杀害美国驻巴基斯坦外交官和外国官员的阴谋被一名合作证人挫败，他向美国大使馆人员透露了这个计划。1995年2月7日，美国联邦调查局在伊斯兰堡逮捕了尤瑟夫，并将他送回了美国。

大约两个月后，Abdel Hakim Murad在Dona Josefa公寓被捕后被从菲律宾引渡。12月，瓦利·汗也被移交给了美国。最终，可汗和穆拉德被判有罪，并被判处终身监禁，罪名是他们参与了炸毁美国航班的阴谋。尤瑟夫现在被判阴谋炸毁客机和策划炸毁世界贸易中心罪名成立。

如果我们怀疑驱使流氓恐怖分子打击他们眼中的敌人的决心，就在几周前，拉姆齐·优素福(Ramzi Yousef)让我们一瞥了恐怖分子的思维模式。尤瑟夫被判终身监禁，不得假释，他夸耀自己的破坏性行为说:“是的，我是一名恐怖分子，我为此感到自豪。”

正如这一案例所表明的，国际恐怖主义的威胁需要继续保持警惕。今天的恐怖分子从他们之前的恐怖分子的成功和错误中吸取了教训。未来的恐怖分子将拥有更加令人眼花缭乱的武器和技术。

这一威胁更具挑战性的方面之一来自我想讨论的现代国际恐怖主义的第三个方面。这就是某些恐怖主义事件相互关联的性质。正如最近发生的事件所表明的那样，这一“恐怖主义网络”使暴力不断蔓延，对美国等坚决反对恐怖主义的国家构成了特别的挑战。有迹象表明，1997年11月在埃及卢克索对外国游客的袭击显然是这种相互交织的暴力的一个例子。这次伏击似乎是为了向美国施压，迫使其释放谢赫·拉赫曼。拉赫曼因策划袭击埃及总统电视台和纽约市几个地点而被判终身监禁，目前正在联邦监狱服刑。

自1995年谢赫被监禁以来，他的追随者多次发出暴力威胁，警告要对他的持续监禁进行报复。联邦调查局继续密切监视这些威胁。

恐怖主义是由对他们所信仰的事业有坚定承诺的个人犯下的。一个地方的行动往往会引起另一个地方的反应，尽管不一定是协调一致的。恐怖主义的网状性质强调了在打击恐怖组织时保持警惕的必要性。不幸的是，美国的成功可能会引发报复。随着美国加强对恐怖主义的调查和起诉，我们可能会在国内外看到更多的报复企图。

外国恐怖组织在美国的存在

今天，由于国会和行政部门在世贸中心和俄克拉荷马城爆炸事件后的远见，联邦调查局加强了追踪在美国存在的外国恐怖组织活动的能力。

显然有一些行动上的考虑，限制了我们在公开论坛上讨论美国境内恐怖组织的问题。我可以告诉你，联邦调查局在这里发现了一个重要的、不断增长的组织存在。

巴勒斯坦哈马斯、伊朗支持的真主党和总部设在埃及的al- gama '在美国都建立了活跃的存在。这些组织的美国分支的活动通常围绕着筹款和低级情报收集。

此外，仍有大量伊朗学生在美国大学和技术机构就读。1997年，向新生和返国的伊朗学生发放了419个学生签证。这些人当中有相当一部分是被称为“Anjoman Islamie”的亲伊朗学生组织的核心成员，该组织几乎全部由狂热的、反美的伊朗什叶派穆斯林组成。伊朗政府严重依赖这些在美国学习的学生获得低水平的情报和技术专业知识。然而，Anjoman Islamie也提供了一个重要的资源基础，允许伊朗政府维持对美国采取行动的能力，如果它这样决定的话。

应对恐怖主义

面对这些潜在的威胁，美国政府在世界贸易中心爆炸案发生后的5年里大幅加强了对国际恐怖主义的应对。政府打击恐怖主义有五种传统的进攻方式:外交、制裁、秘密行动、军事选择和执法行动。一些已经实施的措施涉及到这些领域的多个领域。例如，1996年的《反恐怖主义和有效死刑法》包括外交和执法规定。

AEDPA的颁布提高了美国政府应对恐怖主义威胁的能力。正如我提到的，这项法案包括了广泛的反恐条款。例如，该法第302节授权国务卿与司法部长和财政部长一道，指定符合特定标准的外国恐怖组织(FTOS)集团。这意味着，美国金融机构可能会阻止FTOS在美国筹集的资金。

该法案为执法提供了一个潜在的强大工具。除其他外，它为我们提供了一种手段，来破坏恐怖组织资助其破坏性活动的能力。

但是，如果认为这一行动是解决国际恐怖主义问题的灵丹妙药，那就过于乐观了。财务调查本身就需要大量的人力和时间。对处于跨国政治阴影边缘的秘密组织的金融活动的调查可能特别复杂。

对于被指定为外国恐怖组织的30个团体来说，AEDPA的影响还需要一段时间。

我鼓励国会给AEDPA工作时间。同许多这类措施一样，它最强大的影响可能来自它的威慑作用。随着调查人员建立成功的案例，检察官制定健全的起诉策略以执行AEDPA的规定，目标群体可能会决定，在美国的筹资活动不值得冒这样的风险。

正如大家所知，最近的国会拨款有助于加强和扩大联邦调查局的反恐能力。为了加强其使命，联邦调查局将许多专门的行动和分析职能集中在国内反恐中心。

联邦调查局反恐中心成立于1996年，在三个方面打击恐怖主义:在美国境内和支持域外调查的国际恐怖主义行动，国内恐怖主义行动，以及与国际和国内恐怖主义有关的对策。

联邦调查局反恐中心代表了联邦调查局应对恐怖主义的新方向。18个联邦机构在该中心保持定期存在，并参与其日常运作。这些机构包括中央情报局、国防情报局和美国特勤局等。这种多机构安排为信息共享和实时情报分析提供了前所未有的机会。

这种合作意识还导致了其他重要的变化。在过去的几年中，联邦调查局和中央情报局的工作关系更加密切。这加强了各机构应对恐怖主义威胁的能力，并提高了美国政府应对确实发生的恐怖袭击的能力。由于警告对预防恐怖行为至关重要，联邦调查局还在扩大1989年首次实施的恐怖威胁警告系统。该系统覆盖执法和情报部门的各个方面。目前，超过35个参与美国政府反恐工作的联邦机构通过该系统通过安全电传接收信息。这些信息还被发送到所有56个FBI外勤办公室和33个对外联络处。

如果威胁信息需要在全国范围内非保密地传播给所有联邦、州和地方执法机构，联邦调查局将通过国家执法电信系统传输信息。此外，恐怖威胁预警系统还可以通过互联网、新闻发布、记者招待会等方式向美国企业界和普通民众传播非机密的恐怖威胁预警。

联邦调查局的反恐能力也因我们在世界各地的法律专员(Legat)办事处的扩大而得到加强。这些小办公室可以对FBI追踪恐怖主义威胁的能力产生重大影响，并将调查资源用于快速反应至关重要的案件。正如我提到的，联邦调查局目前有33个Legat办公室。在过去5年里，世界上许多地区都出现了对我们国家利益存在明显威胁的情况。我们无法逃避令人不安的现实——世贸中心爆炸案就是明证——在20世纪末，犯罪和恐怖主义在国际范围内进行。执法部门的反应必须与威胁相匹配。通过扩大我们的第一道防线，我们提高了美国防止袭击和对发生的袭击作出迅速反应的能力。鉴于不断演变的恐怖主义威胁的性质以及恐怖分子现在所拥有的破坏力，美国人民理应得到同样的待遇。

恐怖主义日益成为一种不分青红皂白的罪行。世贸中心爆炸案的袭击者对谁会成为他们的受害者并不关心。他们的主要利益似乎只是确保大量的伤亡。同样地，尽管谢赫·奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼和他的策划者针对的是特定的设施，比如联合国总部和联邦调查局纽约市办事处所在的联邦大楼，以及整个城市的其他地点，但他们显然没有考虑到潜在的受害者。计划中的袭击的性质再次表明，主要目标是造成尽可能多的破坏和伤亡。

一个自由社会如何应对这些威胁，是国会在过去几年里已经讨论过的问题，而且毫无疑问，在未来几年里还将继续面临这个问题。在过去五年中，美国在加强其反恐能力方面取得了巨大进展。但是，还有更多的事情要做。

最后，我想简要地谈一谈我们可以采取哪些步骤来进一步加强我们预防和调查恐怖主义活动的能力。

其中最重要的步骤之一涉及在加密方面采用平衡的公共政策。法院授权的电子监视(窃听)和执行合法的搜查和扣押令是打击犯罪和防止恐怖主义的两项最重要的执法调查技术。执法部门一致认为，由于强大的、不可恢复的加密产品的持续广泛使用和不断增加的使用，我们很快将无法有效地使用这些重要的调查技术，并最终摧毁我们有效打击犯罪的能力，防止恐怖主义行为，保护美国的公共安全和国家安全。

目前为公众使用而生产的大多数加密产品都是不可恢复的。这意味着它们不包括一些功能，这些功能可以让执法部门及时获取与犯罪相关的加密通信和合法获取的计算机文件的纯文本。除了某种形式的密钥恢复系统或特性外，对于执法部门来说，没有可行的技术解决方案来解决这个问题。现在，不可恢复或不可破解的加密技术越来越普遍，使得暴力犯罪分子和恐怖分子可以不受惩罚地交流他们的犯罪意图，并将他们的犯罪证据存储在电脑上，不受合法搜查和扣押的影响。

在我们今天的许多重要调查中，有效的执法被犯罪分子和恐怖分子使用商业上可获得的、不可恢复的加密产品所挫败。例子包括奥尔德里奇·埃姆斯间谍案;拉姆齐·尤瑟夫(Ramzi Yousef)国际恐怖主义案件，该案件涉及密谋在远东炸毁11架美国商用飞机;以及大量的国际毒品走私调查，包括美国西南边境的调查。

正是出于这个原因，执法部门迫切要求我们国家的政策制定者在加密问题上采取一种平衡的公共政策。针对加密问题的某些方面，国会已经提出了几项法案。不幸的是，除了众议院常设情报特别委员会通过的提案外，大多数立法提案，未能充分解决执法部门在这一领域的需求，并将促进不可恢复加密产品的广泛可用性和使用，而不考虑对公共安全、有效执法和国家安全的不利影响。

执法部门认为，在这个问题上，我们现在正处于历史的十字路口。如果公共政策制定者采取明智的行动，所有美国人的安全将在未来几十年得到加强。但是，如果狭隘的利益占上风，执法部门将很快无法提供美国人民适当期望和应得的保护水平。我们认为现在有效处理这个问题还为时不晚，我鼓励小组委员会密切关注众议院常设情报特别委员会采取的行动，以采取平衡的加密政策。

联邦调查局关注的另一个重要领域是化学、生物和核材料在犯罪和恐怖组织内部的扩散。这些大规模杀伤性武器也许是美国今天面临的最严重的潜在威胁。为了应对这一威胁，联邦调查局在这一领域大幅扩大了调查能力。

在世贸中心和俄克拉荷马城爆炸案之前，联邦调查局曾专门派出少量人员调查大规模杀伤性武器(WMD)。这两项调查需要数千名FBI特工和支持人员，促使司法部长要求为大规模杀伤性武器计划增加175名外勤特工，国会随后支持了这一计划。为了协调这些人员的活动，联邦调查局在联邦调查局总部设立了两个大规模杀伤性武器部门:一个负责处理行动、案件和威胁，1997年的数字是1996年的三倍;另一个负责实施我们的对策计划，协调演习、部署和第一反应人员培训计划。

一次成功的大规模杀伤性武器恐怖袭击可能是灾难性的，需要联邦、州和地方各级各机构的统一反应。为了在全国范围内提高应对能力，联邦调查局正在与其他五个联邦机构——国防部、能源部、公共卫生服务、环境保护局和联邦紧急事务管理局——密切合作，这五个机构是应对大规模杀伤性武器事件的核心。联邦调查局还与包括中央情报局、国家安全局以及其他参与大规模杀伤性武器和反扩散事务的机构在内的情报界成员保持广泛的联系。

正如1995年对东京地铁的沙林毒气袭击所表明的那样，非常规武器不再仅仅是军事武库的领域。在恐怖分子手中，它们会对我们的公民和国家利益构成严重威胁。国会和行政部门在应对这一威胁方面的远见卓识应该再次受到赞扬。鉴于不作为可能造成的严重后果，我鼓励继续支持FBI通过主动调查和跨部门培训来应对大规模杀伤性武器威胁的倡议。

各级执法和情报机构之间的合作是全面应对恐怖主义的重要组成部分。这种合作以在全国16个城市设立的联合反恐特遣部队为其最具体的行动形式。这些特别工作组特别适合应对国际恐怖主义，因为它们结合了联邦调查局和其他联邦机构的国际调查资源和地方执法机构的街头专业知识。事实证明，这种警察对警察的合作非常成功，防止了几起潜在的恐怖袭击。

也许最引人注目的案件来自纽约市，该市的联合反恐特遣部队在挫败两起备受瞩目的国际恐怖主义阴谋中发挥了重要作用——1993年谢赫·拉赫曼(Shaykh Rahman)策划的一系列爆炸事件，以及1997年7月纽约地铁爆炸未遂事件。

这些阴谋都被阻止了。如今，策划这些阴谋的人要么被关进了联邦监狱，要么正在等待审判，这在很大程度上要归功于联合反恐特遣队(Joint Terrorism Task Force)进行的全面调查工作。

鉴于联合反恐特遣部队概念的成功，联邦调查局计划在全国各地的城市发展更多的特遣部队。通过整合联邦调查局和地方执法机构的调查能力，这些特别工作组是对国际恐怖分子对美国个人社区构成威胁的有效回应。

结论

世贸中心的爆炸是一个分水岭事件。它以一种痛苦而明确的方式告诉我们，国际恐怖主义能够而且确实发生在美国。这起案件也显示了美国情报和执法机构追踪和逮捕此类暴行肇事者的能力。今天，拉姆齐·尤瑟夫和他的大多数同谋被关在联邦监狱里，被剥夺了他们肆意利用的自由。世贸中心爆炸事件预示着一个新时代的到来——但这并不是美国境内越来越多的由外国主导的恐怖主义行为之一。相反，它使人们重新并加强了对美国人民面临的国际恐怖主义威胁的关注。

要充分了解美国目前面临的国际恐怖主义威胁，我们必须认识到美国今天在世界上所处的独特地位。作为唯一的超级大国，美国的政策受到世界各国的强烈关注。对于那些感到无力通过法律手段影响自己命运的个人和团体来说，美国所行使的影响力和权力的广度是一个惊人的对比，也是他们感到沮丧的诱人目标。

联邦调查局针对美国目前面临的许多外部威胁制定了一套基础广泛的应对措施。由于我所讨论的措施和其他几项倡议，我们在应对国际恐怖主义威胁方面比五年前准备得更充分。在国会和行政部门的继续支持下，在情报和执法部门的合作下，我们将继续增强我们保护美国人民免受国际恐怖主义威胁的能力。