1997年国会听证会
情报和安全

犯罪小组委员会

司法委员会

美国众议院

监督听证会

1994年《执法通讯援助法》的执行情况

1997年10月23日，星期三

雷伯恩大楼2237室，上午10点

奈尔的证词

作品简介:

很荣幸再次出现在这个委员会讨论《通信协助执法法案》(CALEA)。我最后一次来这里是在三年前，当时我和我在CTIA的同事汤姆·惠勒，以及联邦调查局局长路易斯·弗里一起作证。

USTA代表了整个美国的1,100条电缆本地交流公司。我们的一些会员公司是该国最大的公司之一，例如贝尔大西洋和贝尔茅斯。我们还代表了宾夕法尼亚州辛辛那提贝尔，Alltel，TDS和丹佛和Ephrata电话公司等十十家中型公司。我们的绝大多数成员都是小型，农村，家族企业或电话合作社，由他们的客户拥有，例如兰多尔夫谷电话合作社，例如北卡罗来纳州，拉瓦州电话公司在阿肯色州，以及印第安纳州的Pulaski-White电话合作社。

USTA成员公司占全国所有电话接入线路的95%以上。虽然我们的小公司成员只为3%的美国人口服务，但他们的服务范围覆盖了美国40%的土地。此外，该国近26000个有线电话交换机（负责整个网络呼叫路由的计算机）中约有50%由这些较小的公司运营；因此，虽然全国大多数接入线路由少数几家公司提供服务，但全国大多数交换机由数百家小公司运营。这对于理解CALEA的实施对电话公司的潜在影响非常重要。

必须指出的是，每一家电话公司都已经并将继续与执法机构合作，协助它们进行适当授权的电子监视。事实上，执法部门没有向我们透露过任何一个有线运营商无法执行法院命令的监视的例子。正如美国法院行政办公室的年度报告所指出的那样，目前进行的窃听活动比以往任何时候都多。值得注意的是，这种增长正在发生现有的网络设施。我们很自豪能够协助联邦调查局和其他执法机构的许多成功起诉，使用合法授权的窃听机构，陷阱和痕迹以及电话公司提供的笔注册信息。

1994年:CALEA的优先事项平衡

CALEA代表了执法、工业和美国公民隐私权和不受政府侵犯的宪法权利之间的谨慎平衡。CALEA为这些利益提供了保障和义务。

在执法方面，CALEA有史以来第一次批准了一项法定要求，要求业界为未来电信网络设备设计电子监视能力。(47南加州大学1002)。司法部长也被授予执行权力，包括对不遵守规定的人处以每天1万美元罚款的权力。(18南加州大学2522。)

工业界的义务是为未来的网络部署设施设计和开发电子监视能力。(47南加州大学1002)。然而，CALEA意识到要求用尚未开发的CALEA技术改造现有网络技术是惩罚性的，CALEA认为现有网络设施(即1995年1月1日之前安装或部署的网络设施)符合法律规定，从而保护它们，除非政府赔偿承运人使其符合规定，或者承运人对其进行了替换或“显著升级”或修改。1995年1月1日以后部署的设备必须由联邦通信委员会确定是否“合理可行”。(47南加州大学1008)。简而言之，在CALEA技术解决方案可用后，行业将以行业成本部署合理可行的CALEA技术解决方案现有的除非政府支付将其认定的设施纳入合规的费用，否则设施将被保留。

CALEA还特别授权行业制定技术标准，为安装或部署符合此类标准的设备的承运人和制造商提供安全港(47 USC 1006。）虽然总检察长可以咨询行业标准制定机构，但政府不得强加任何设计规范(47 USC 1002。）此外，即使CALEA要求行业为其网络中的未来部署开发CALEA功能，它也提供了合理可实现性的标准。这意味着，如果无法合理实现合规性，承运人仍可部署设施，且此类设施将被视为符合CALEA(47 USC 1002，1008。）当可用技术无法合理实现合规性时，CALEA还提供针对强制令的保护(《美国法典》第47卷第1008节）最后，CALEA授权联邦通信委员会在各种情况下延长合规期限(47 USC 1006）

个人的隐私权和不受政府侵犯的权利也得到了保护。CALEA特别要求开发监视能力，以保护未经授权被拦截的通信的隐私和安全。(47 usc 1002, 1006, 1008.)CALEA的立法历史也清楚地表明，该法律旨在被行业、执法部门和联邦通信委员会狭义地解释，以保持而不是扩大监督权力。此外，如果技术标准被认为有缺陷，CALEA授予任何个人向FCC申诉的权利。(47南加州大学1006)。

1997:实施失衡和延迟

1.转型期的成本补偿和合理的可实现性

由于发展能力和能力要求所花的时间比1994年预期的要长，在《中美洲经济和社会发展协定》颁布时所存在的条件没有改变。1997年的现有设备与1994年一样具有非calea能力。(它也同样能够提供与1994年一样的电子监视，尽管是以非calea的方式。)CALEA没有要求航空公司必须“改装”现有设备。尽管如此，联邦调查局威胁运营商，可能不得不回到他们的网络，并通过潜在的极其昂贵的CALEA升级来改造它们，这与CALEA的意图相反。

1997年3月，联邦调查局通过了CALEA费用报销规则。最重要的是，这些规则没有按照CALEA的要求区分术语“已安装或已部署”。取而代之的是，这些规则规定，只有在1995年1月1日之前“安装”的设备的改装或改装费用才有资格获得补偿。根据联邦调查局的解释，1995年1月1日之后投入使用的任何设备、功能或服务都将由承运人负责改装，这可能会给承运人及其客户带来巨大的成本。简言之，这些规则试图迫使航空公司在违反CALEA的情况下改装现有设备。

CALEA表示，政府将补偿运营商，使其在法案颁布后的4 - 6年过渡期内对这些嵌入式设备进行改造。事实上，立法史表明:

该法案要求联邦政府在拨款的基础上，支付未来四年工业改造现有设施所产生的一切合理费用。如5亿元[获授权]款额不足或未拨用，法例规定，任何在立法日期部署的设备、功能或服务，如政府未支付翻新费用，则视为符合规定，直至该设备、功能、或服务被更换或大幅升级，或进行重大修改。

在四年的过渡期之后，这个过渡期可能会再延长两年……工业将承担确保新设备和服务符合法定要求的成本，这些要求是由工业本身颁布的标准和规范所定义的。(报告103-827，第16页)

由于CALEA的延迟实施，今天安装或部署的交换机与1995年1月1日之前安装或部署的交换机没有区别。两者都将被视为符合CALEA规定。1995年以前安装的开关将被视为符合规定，因为它是在1995年1月1日之前安装的。1995年以后安装的开关将被视为遵守规定，因为遵守规定是不合理的;无论如何，交换机已经部署在网络中了。FCC在确定合理的可实现性时需要考虑的因素包括承运人及其客户的成本，以及此类设备在1995年1月1日之前的设计或开发程度。(47南加州大学1008)。其中一个交换机是在1995年1月1日之前“安装”的，另一个交换机是在1995年1月1日之前“部署”的(即设计和开发)。USTA认为，国会明确使用了“已安装或部署”(而不是“已安装”)这个词和)来捕捉这一区别。

因此，USTA认为，CALEA打算将这些自1995年1月1日以来安装或部署的设备，以及在CALEA解决方案可用之前(当时假定是4至6年后)视为不合理的可实现设备。这些设备将被视为符合CALEA的规定，除非政府向承运人赔偿使其符合规定。任何其他解释都将迫使运营商在“1995年1月1日之后安装或部署的任何设备、设施或服务”的过渡期间，从FCC寻求个人合理的可实现性决定。这将使联邦通信委员会被要求确定合理可实现性的请求淹没;在寻求监管补救方面的时间和费用的成本承运者;并进一步推迟CALEA的实施。此外,如果FCC确定运营商必须改造1995后的自费安装或部署设备——尽管没有获得需要航母改造设备——一个宪法的挑战可能会发起为由,迫使航空公司提供政府服务没有还款构成unlawful taking under the Fifth Amendment. This only adds to the prospects of additional expense and further implementation delay.

2.重大升级和重大修改

FBI去年就“重大升级”和“重大修改”的定义征求意见。最终定义尚未提出。然而，根据联邦调查局在行业会议上的评论及其报销规则，美国贸易和海关总署和许多其他机构表达了他们的担忧，即对这些条款的狭隘解读只会进一步不恰当地威胁将成本转移到航空公司，并有效地强制追溯，对全国电信基础设施进行无所不在的改造，这与CALEA的意图背道而驰，也与联邦调查局局长Freeh 1994年在本委员会面前所作的评论相矛盾。

尼尔先生提到了规约和制定这些机制的通过将是威范范围的危险局的邀请。我认为这只是无效......我们不建议......重新加热美国...（联邦公开赛局局长，1994年8月11日，房子和参议院司法委员会的联名聆讯。）

因此，USTA认为，与法律意图一致的重大升级或重大修改的唯一实际定义必须允许在使用CALEA技术之前继续进行网络现代化。换句话说，在使用CALEA解决方案之前安装、部署或修改的现有电信网络设施必须符合CALEA的要求。在正常的业务过程中对现有设备进行升级或修改，并且在提供CALEA解决方案之前，就CALEA而言，不能被视为“重大升级”或“重大修改”。

运营商不仅在其网络中安装新设备，它们更频繁地升级设施，就像个人计算机所有者使用最新版本升级他们的文字处理程序。随着1996年电讯法案的制定，竞争急剧增加，需要更加密集，频繁，电信网络的现代化。实际上，全新的公司和技术正在电信市场上引入。自1995年以来，由于几乎所有电信设备都以新软件升级，“显着升级”或“重大修改”的定义变得非常重要。如果定义了这些术语以适用于自1995年以来的任何或所有修改或升级，那么实际上没有任何设备将被视为遵守，尽管它没有任何可能被认为是合理的可取性的。所有这一切都将被视为承运人的改造责任。

3.没有能力标准

CALEA授权行业标准制定机构制定标准，为任何制造或安装符合标准的设备的制造商或承运人提供安全港。(47南加州大学1006)。它还禁止政府要求任何设计规范或采用任何特殊功能。(47南加州大学1002)。此外，CALEA预计有一个4年(到6年，包括延长2年)的过渡期，在此期间，假定标准将被开发，制造商将设计和开发CALEA在电话网络中的安装能力。

一切并没有完全按照预期进行。由运营商和制造商代表组成的行业标准制定机构甚至在CALEA颁布之前就开始起草技术解决方案。行业还就其对CALEA技术要求的解释寻求执法建议。政府建议的最终版本于去年夏天（1996年）在一份名为电子监控接口（ESI）的文件中提交给了工业界。去年秋冬季，行业标准制定机构对ESI进行了评估，并与执法部门合作，以采纳ESI的建议。

在执法部门和行业之间举行了数百次会议之后，美国国家标准协会（ANSI）批准的拟议行业国家标准于今年春天早些时候发布，供相关方批准。然而，执法部门实际上阻止了该标准的批准，声称该标准在采纳ESI的所有建议方面做得不够。

该行业标准代表了100%符合CALEA标准的无线和有线运营商和制造商之间的共识。拟议的行业标准实现了ESI要求的90%以上的功能，只留下11项执法部门已经确定的(称为“穿孔列表”，或执法部门称为“缺失的功能”)未包括在拟议的行业标准中。在某些情况下，“穿孔列表”项目可能会违反CALEA对未经授权的通信隐私的明确保护，例如，即使目标已经离开电话会议，仍能监听电话会议。CALEA不要求punch list上的其他项目。它们与呼叫内容或呼叫识别信息的隔离和传递无关。其中许多都存在严重的技术可行性问题。金博宝正规网址例如，当有其他更便宜的替代方案可用时，能够自动和立即通知执法部门监视目标提供的服务的变化。其他的例子包括手机上特定按键的通知，或在半秒内传递特定信息，这比许多开关传递此类数据要快。虽然执法部门可能希望获得这些项目，但开发和安装这些项目将会非常昂贵。因此，穿孔清单给运营商及其客户带来了额外的技术要求和潜在的重大、不必要的成本。

第二份由ansi批准的行业标准提案目前正在进行投票，截止日期为10月底。如果执法部门再次试图阻止在ANSI规则下采用这一提议的标准，行业可能会采用一个期限有限的临时标准，并接受更新和最终的ANSI批准。现在是时候发布一个安全港标准了，正如CALEA所希望的那样，制造商将能够使用该标准来启动CALEA技术的设计和开发。

简言之，执法部门坚持行业必须采用ESI，从而阻碍了必要标准的采用。有线电视行业已尝试适应执法，以有效实施法律，避免FCC诉讼程序的拖延。因此，尽管CALEA明确禁止政府设计能力，但执法部门对实施过程的有效管理要求行业采用特定设计或系统配置，导致行业标准发布持续延迟。

4.容量通知不可用

CALEA要求司法部长在法令颁布一年后(即1995年10月25日之前)向工业界发出能力要求通知。(47南加州大学1003)。在司法部长发出通知后，运营商有三年的时间安装满足通知要求的容量。目前，该法案已通过三年，但最终的能力通知尚未发出。前两份由联邦调查局提出的通知遭到了广泛的批评。USTA在给FBI的评论中指出，提议的通知都是:1)扩张性的，需要比以往更大的容量——这是对纳税人资金的潜在浪费;2)技术上的缺陷，未能向运营商提供有关信道要求的技术信息类型，所需的不同类型的监视活动(例如，陷阱和跟踪、笔式记录器或呼叫内容)，或接口交付要求，运营商需要能够充分设计其网络的容量负载。我们了解到，执法部门已接近完成第三次通知。我们希望我们的建议，以及其他许多评论者的建议，将在最新版本中被采纳。

CALEA法规遵从性要求的成本，以确定执法优先级

CALEA授权拨款5亿美元，用于拨款，用于将现有设备遵守CALEA。USTA认为，根据设计要求，改装国家的电话网络将花费20亿美元，我们认为今天仍然准确，因为更多信息来自制造商现在能够根据拟议的行业标准提供估计。因此，CALEA需要执法，以确定其确定保证升级的这些设施，并优先考虑升级最需要修改的设施。在鉴于我们目前了解的基于交换的解决方案符合拟议的行业标准，我们继续相信5亿美元不足以改造现有设施。

在今年早些时候向众议院和参议院拨款和司法委员会提交其实施计划时，根据FY97拨款法案，联邦调查局只是声明，目前在有线和无线网络中使用的交换平台有35个，其中19个被称为“优先交换平台”，代表了97%的有线和96%的无线拦截。

目前部署的三种主要有线交换平台(朗讯5ESS、西门子EWSD和北电DMS100)约占全国有线网络接入线路的四分之三。在美国，代表几个高监视活动区域的大型运营商电缆几乎100%的接入线路都部署了这三个交换机。然而，由这些交换机提供服务的线路的百分比下降，特别是在美国电信协会较小的成员公司，那里有更多种类的交换机和交换机制造商。考虑到仅针对这三个交换机开发CALEA软件解决方案的成本(见下文)，FBI需要考虑改装更多平台的边际收益递减。此外，嵌入式电信网络基础中的许多其他交换平台都是老一代交换平台，它们不需要相同水平的电子监视技术解决方案。

设备制造商提供的价格估计表明，仅针对三大“主要”电缆平台的软件开发将介于240美元至6.2亿美元之间。这个范围仅代表拟议的行业标准中包含的那些功能的软件开发成本。它假设制造商对一个单一的、全国性的软件解决方案的折扣价格。它不包括任何“打孔清单”项目的电缆软件开发费用，估计这一费用将增加217至6.02亿美元。它不包括任何无线技术解决方案。这一估计还不包括运营商在现有网络中测试、设计和安装CALEA软件所产生的额外成本。这些费用估计在1.5亿美元到2亿美元之间。此外，CALEA升级可能经常要求运营商购买和安装额外的硬件，以保持交换机处理能力和维护网络完整性。这个估计不包括任何与CALEA实现直接相关的相关硬件成本。概算也不包括任何与能力有关的费用。

在1994年8月本委员会举行的听证会上，Freeh主任强调了确定优先次序的必要性:

所以我不同意这种想法，即仅仅通过使用能力和访问就会产生更多的窃听，我认为我们很清楚我们需要在哪里建设来保护……(如果国会)发现……如果我能接触到一半的犯罪对话，总比听不到要好……我认为从长期来看，如果……我们现在讨论的是为1998年和1999年设计开关，在我看来，尽早开始会有更大的效益和渗透效益，特别是对于更大的系统，这将有利于升级较小的系统。

此外，5亿美元可能只用于软件开发，而且只用于目前部署的三个主要有线交换平台，这进一步说明了另外两个问题。首先，CALEA的影响可能会对小型电话运营商造成不成比例的负担。除了5ESS、EWSD或DMS100之外，正是这些运营商更频繁地(尽管不是唯一地)部署各种交换机。其次，如果CALEA解决方案对三大主要平台进行了补偿，但对其他目前部署的平台不予补偿，那么CALEA实际上就会产生一种一分为二的情况，即哪些运营商将获得“免费”的CALEA升级，而这些升级的开发和安装成本将由政府补偿，而另一些运营商则没有。后者肯定会寻求联邦通信委员会的裁定，认为合规是不合理的。

合规日期(1998年10月25日)现已无法满足:

鉴于工业安全港标准要到1997年年底才能实施，1998年10月的遵守日期是不可能达到的。CALEA授权FCC将任何“设施、服务或功能”的合规日期延长至多两年。仅在这个国家就有超过26000个有线交换机。这些交换机都部署了各种各样的服务或特性。显然，合规是不可能合理实现的，因此，为该国的每一项设施、服务或功能延长合规期限是合适的。联邦通信委员会可能面临数千个要求延长最后期限的请求。(同样，较小的电话运营商在寻求法律/监管补救方面可能面临同样甚至更大的负担。)

实施时间

如果这项技术的实施能够回到正轨，我们相信CALEA技术能够及时地部署到美国的电信网络中。行业标准应于1997年11月采用。制造商将需要18到30个月的时间来开发软件解决方案。因此，可以想象，在1999年5月到2000年5月之间，可以开始在载波网络中部署。最后，美国主要的有线运营商每6到18个月就会对其网络设备进行例行软件升级。因此，如果执法部门为解决方案的开发提供资金，使现有设备符合CALEA的要求，该技术可以在CALEA解决方案可用的18个月内部署，在运营商的正常业务升级部署过程中。

美国sta对CALEA回归正轨的建议

USTA认为，只要回到三年前审议和通过CALEA时盛行的合理标准，CALEA的实施就可以回到正轨。由于能力、成本偿还、能力和遵守日期之间的相互关系，所有四个实施问题必须同时解决，才能继续实施，不再延误。金博宝正规网址

1.应明确CALEA的起始日期，以使现有设备(自1995年1月以来部署、安装或升级)符合CALEA的规定直到基于CALEA的技术解决方案可以安装在运营商的网络中，并且此类设备由政府出资进行改装。

政府可以根据其优先级和资金的可用性，补偿运营商将当前部署的设备纳入合规。然而，由于没有CALEA技术，目前部署或安装的设施无法合理实现;因此，它应该被视为遵守。如果不被认为符合规定，承运人将被迫寻求合理可实现的个人决定，或寻求法院补救，这两种情况都只会进一步推迟CALEA的实施。

根据CALEA的规定，行业标准制定机构已与执法部门协商，起草了拟议的行业标准。这些提议的标准代表了制造商和运营商之间的共识，并且，除了少数项目，采纳了几乎所有执法部门的建议。工业界坚持其提议的标准是100%符合calea。任何对拟议标准的进一步反对都只会延迟制造商的可用性，从而阻止在国家网络中及时部署基于calea的新升级。对于那些未被列入拟议行业标准的项目(即所谓的“punch list”或“missing capability”)，政府可以与运营商或制造商签订合同，开发和安装这些功能，前提是它们不违反CALEA的规定或其他法律原则。此外，CALEA规定，如果标准被认为有缺陷，任何人都可以向FCC提出申诉。对标准过程的进一步干预只会导致不必要的延误。

估计制造商的18至30个月之间的范围需要将技术标准转换为准备安装和部署的产品和服务，以便在运营商网络中进行安装和部署。虽然CALEA允许运营商从本截止日期的FCC扩展请求，但FCC可以与成千上万的载体的此类请求淹没，该请求，服务于成千上万的设施和服务，为此需要扩展。相反，由于在起草了CALEA时，实施的实施时间比预期更长时间，因此1998年的遵守行为不合理地实现，因此应当遵守合规日期。

容量要求必须与电子监控的历史趋势一致，必须提供足够的技术说明，以使运营商和制造商能够开发和安装兼容的硬件和软件解决方案。

电信运营商期待继续与执法机构合作，执行合法授权的电子监视。虽然现有的电信设施正在为执法目的提供电子监视能力，但该行业认识到其未来的责任是按照CALEA的规定设计、开发和安装监视能力。然而，在从现有的网络设施过渡到未来符合CALEA的网络的过程中，允许运营商对其网络进行现代化，而不让CALEA回来给这些运营商和他们的客户带来潜在的数亿美元的翻新费用，这是至关重要的。通过消除USTA建议的CALEA实施中的不确定性，CALEA可以及时实施。