犯罪小组委员会
司法委员会
美国众议院
监督听证会上
1994年《执法通讯援助法》的执行情况
1997年10月23日，星期三
雷伯恩大楼2237室，上午10点
厨房的证词
的书面证词周杰伦的厨房,总统
个人通信行业协会
在
通讯协助执法法
之前
犯罪小组委员会
众议院
1997年10月23日
一、引言与总结
PCIA是代表商业和私人移动无线电服务通信产业利益的国际贸易协会。因此，它的许多成员都是个人通信服务(“PCS”)的供应商，这是一种宽带商业移动无线电服务，旨在直接与蜂窝电话竞争，而且也确实如此。
自1994年10月25日《通信协助执法法案》(“CALEA”)颁布以来，PCIA一直在该法案的实施中发挥着重要作用。具体来说，PCIA已经:(1)与FBI及其CALEA实施单位(“CIU”)会面，努力解释无线行业，特别是pc行业在实施CALEA时所遇到的独特困难;(2)积极参与联邦调查局关于CALEA各部门的通知和评论规则的制定;(3)主办了许多会议，把无线运营商和制造商聚集在一起，试图颁布符合calea的网络设备的技术标准。
此外，即使CALEA正在实施，PCIA的成员运营商仍在继续与执法官员合作，执行合法的电子监视授权。这种合作不仅源于他们这样做的法定义务，而且源于无线运营商认识到，适当使用电子监视技术大大提高了公共安全。
在此背景下，PCIA对CALEA最重要的两个要求提出了自己的看法:第103节对协助能力的要求，其中网络必须能被核准的电线窃听接入;第104节对能力的要求，其中必须保留特定数量的电路供执法使用。首先，由于符合calea标准的网络设备的技术标准尚未颁布，制造商不能制造这种设备，运营商也不能购买和安装它。因此，国会应该修改CALEA，设定一个日期，即在此类技术标准颁布后至少24个月，承运人必须遵守援助能力要求。此外，在此截止日期之前安装或部署的所有设备都应被视为兼容或由政府承担费用进行翻新。
其次，国会应确保在设定容量要求时，联邦调查局考虑到一个市场中存在多家无线运营商。国会应进一步确保FBI降低无线运营商的容量要求，按县逐县颁布无线容量要求，并在计算容量要求时不使用陷阱和跟踪设备对通话内容进行分组拦截。2虽然国会相信符合calea标准的设备将在1995年1月1日之后很快可用，但这样的设备仍然不可用，因为标准尚未达成一致
国会之所以制定了CALEA，很大程度上是因为新的数字电信网络对执法官员的窃听行为越来越有抵抗力。然而，重要的是，CALEA并不打算扩大执法的技术能力，而只是给他们在数字设备时代相同的能力，因为他们在模拟时代。因此，为了确保执法官员能够继续进行合法的电子监控工作，国会要求根据《加州执法法案》第103条的“协助能力要求”，每个运营商的网络设计必须允许执法人员迅速隔离和拦截呼叫内容和呼叫识别信息。
除非运营商能够使用符合calea标准的交换设备，否则运营商无法履行向执法人员提供这些信息的法定义务。如果制造商要向运营商提供这种符合标准的设备，就必须有全行业的技术标准，以便他们在设计和建造交换机时能够遵循。
在起草CALEA时，根据第106和107条，国会考虑到运营商、制造商和执法官员与行业协会或标准制定组织合作制定技术标准。制造商将根据这些标准制造开关，不久之后，1995年1月1日，运营商将能够购买并安装这种符合calea标准的设备。
因此,即使这个过程完全按照计划工作,航母的能力遵守CALEA的能力和意愿将取决于行业代表和FBI及时达成共识标准,和制造商的能力和意愿及时制造兼容的设备。然而，运营商作为负责确保其网络符合calea标准的实体，如果这一过程失败，就得“承担责任”。
不幸的是，大规模的崩溃已经发生了。截至今天，最终标准尚未确定，这在很大程度上是由于执法官员的行动。最初，联邦调查局等了差不多一年半，才向标准制定机构提交建议。在提交这份清单之后，行业代表和联邦调查局就标准达成了共识，根据PCIA的估计，这些标准提供了联邦调查局要求的90%的能力。然而，自那以后，联邦调查局一直拖延整个标准制定过程，以确保其“希望清单”上的每项功能都成为标准的一部分。
这份愿望清单包含了十项功能，大多数航空公司认为这些功能要么不是CALEA所要求的，要么在技术上不可行，要么两者兼而有之。因此，尽管运营商和制造商默许了几乎所有与CALEA功能相关的执法要求，但这一“愿望清单”中的某些项目根本不应该、也无法实现。例如，FBI要求对可能阻止拦截通信的主体特征能力的变化及时发出电子通知，并要求在多方通话中为每一方分别提供内容。
这种持续的拖延是不合理的，不符合公众利益。如果目前各方同意的拟议标准今天得到采纳，而希望清单中的项目被推迟，执法官员将拥有他们所需的大部分能力。时间是至关重要的，因为随着运营商扩建和升级他们的网络，他们正在购买新的交换设备。如果这种设备符合calea标准，即使这个术语不包括希望清单上的项目，那么执法官员将能够执行大多数合法的电子监视任务。否则，越来越多的网络将按照非calea规范建造，并必须进行改造以符合法规的要求。
此外，由于缺乏商定的标准，以及随之而来的缺乏符合calea标准的设备，航空公司面临民事制裁的威胁。具体来说，如果运营商的网络在1998年10月25日(从今天算起的一年时间)之前没有达到协助能力的要求，将被处以每天最高1万美元的罚款。
因此，援助能力要求的遵守期限应该从1998年10月25日改为CALEA技术标准批准后至少24个月的日期。因为从技术标准发布到基于该标准的设备可以大规模生产至少需要24个月的时间，这样的调整将允许运营商在法定期限内购买和安装符合calea标准的设备。3缺乏符合calia标准的设备，以及对竞争的担忧，表明国会应该调整其补偿和祖父政策
CALEA第109条对1995年1月1日之前安装或部署的网络设备和1995年1月1日之后安装或部署的网络设备进行了区分。具体来说，司法部长被要求要么赔偿承运人使其1995年以前的设备符合calea规定，要么认为该设备符合calea规定(即不符合)。但是，对于1995年以后的设备，承运商应负责支付确保符合《加勒比共同体协定》的费用。在这个法定方案中隐含的是calea兼容设备的商业可用性1995年1月1日之后不久
上述未能就标准达成一致，以及由此导致的制造商无法生产符合calea标准的设备，给这个法定计划带来了巨大的漏洞。由于这一失败，新运营商，如个人通信服务提供商，陷入了财政困境。首先，他们必须花费巨资从零开始构建整个网络。然后，当符合calea标准的设备可用时，他们将不得不花费巨资改造他们的网络，使之再次符合calea标准。
另一方面，老牌航空公司所产生的改装费用将得到补偿，从而使它们相对于新航空公司具有竞争优势。这种竞争不平等对拥有1995年以后网络的个人电脑供应商和拥有1995年以前网络的移动电话供应商来说尤其严重。虽然两家公司都将销售类似的产品，宽带无线通信服务，pc供应商将有额外和大量的费用使他们的网络符合calea，从而使他们处于竞争劣势。
国会应该采取行动，确保为手机运营商提供急需竞争的个人电脑供应商被允许在一个公平的监管环境中竞争。确保这种监管对等将使提供价格、功能、质量和服务的最佳组合的运营商在市场上取得胜利，而不是通过不对称的监管预先确定结果。
要想让监管公平竞争，最好的办法是改变CALEA的补偿政策，这样任何在符合CALEA标准的设备商用之前安装或部署的网络设备，要么被视为符合标准，要么有资格获得补偿。这样一项修正案也将满足国会制定CALEA的初衷，即单个承运人不需要支付本应由政府承担的改装费用。
以成本效益高的方式完成设备改造的一种方法是为所有交换机发展软件升级，无论它们是在1995年以前或以后制造的。PCIA目前正在与FBI和开关制造商合作开发一个项目，FBI使用110条款下分配的资金用于1995年以前设备的改装，以合同开发和分发该软件。然而，国会应该意识到，第110节授权仅适用于1995年至1998年，并可能考虑延长该授权。
最后，为了使软件升级计划符合CALEA的规定，国会必须修改第109(a)条，允许司法部长向电信运营商支付费用和电信设备制造商用于支付1995年以前的设备和1995年之后的设备CALEA-compliant。这些法律变化将允许运营商、制造商和联邦调查局继续进行一个项目，该项目代表了将全国所有交换机纳入CALEA合规的最快和最有效的方法。3无线运营商的容量要求在技术上有缺陷，应予以修改
在其第二注意能力在美国，根据CALEA第104条，联邦调查局要求必须为有线和无线运营商的执法使用保留实际和最大容量或电路数量。有线运营商的容量要求由县规定，无线运营商的容量要求由无线服务区规定，包括蜂窝运营商的大都市统计区(“MSAs”)和农村统计区(“rsa”)。以及PCS承运人的主要交易区(“mta”)和基本交易区(“bta”)。有线容量要求是基于固定电话窃听的历史数量，无线容量要求是基于蜂窝电话窃听的历史数量。
鉴于本局所使用的无线服务范围庞大，以及无线市场的竞争激烈，建议对无线传送商的容量要求过高。最初，联邦调查局不应该基于一个城市区域来推断整个MTA的容量需求，因为这需要运营商大量过度建设他们的容量。例如，在纽约MTA中，只有纽约市及其郊区(即纽约BTA)需要大量的拦截。尽管如此，为MTA服务的运营商必须在其从新泽西到佛蒙特州的整个网络中建立必要的能力，以满足纽约大都会区的执法需求。
此外，目前，当地有线电话公司在其市场上即使有竞争，也没有面临很大的竞争。另一方面，无线电话则面临着激烈的竞争，因为在每个市场上，两家移动电话供应商与多达六家宽带个人电脑运营商展开竞争。考虑到这种程度的竞争，假设执法人员希望监控的每一次对话都是通过单一提供商的网络进行的是不合理的。然而，通过要求特定服务区域的每个无线运营商满足实际和最大容量，FBI含蓄地做出了这一假设。
虽然期望联邦调查局精确地按市场份额分配容量要求是不现实的，但要求每个运营商都满足实际和最大容量要求是不公平的，也是资源的浪费。因此，在有多个无线运营商的地区，FBI应该将容量要求分散到所有这些运营商。同样地，由于新运营商的客户将比现有运营商少得多，这些新进入者应该被要求降低其网络的窃听容量。
无线服务区域的巨大规模和无线竞争的数量表明，无线容量需求应该更加细化，每个县的无线运营商数量应该考虑到这些容量需求。如果无线容量(如有线容量)在全国范围内公布，无线运营商的服务区域容量计算为(1/服务区域内的运营商数量)x(服务区域内被窃听最多的县的容量)，就可以实现这一点。
最后，联邦调查局承认，从历史上看，拦截电话识别(笔录、陷阱和追踪)的数量要比第三章(通话内容)的拦截“多得多”。然而，在提出能力要求时，联邦调查局并没有区分这些不同类型的拦截。由于支持这些不同类型的电子监控所需的技术和成本差异很大，联邦调查局应该对通话内容、陷阱和跟踪以及笔式记录拦截分别规定要求。这一区别将使运营商更容易遵从FBI的要求，而无需在其网络中添加超过必要的任何类型的容量。3结论
国会应该借此机会对CALEA的遵守期限和报销计划进行微调，使其更能反映电信业的技术和竞争现状。这样的调整将提供一种具有竞争力的中立和成本效益的方法，通过这种方法，联邦调查局、电信运营商和交换机制造商可以使全国所有交换机符合calea标准。这种升级后的基础设施将反过来为执法官员提供他们所需的电子监视能力，以协助他们解决和预防犯罪活动。我感谢主席和委员会举办了这次听证会，并期待与委员会合作修订《规约》，使其对所有参与者都公平，不会对新加入者造成不成比例的负担。
1997年国会听证会