1997年国会听证会
情报和安全

犯罪小组委员会

司法委员会

美国众议院

监督听证会

1994年执法法案的执行情况

1997年10月23日星期三

雷伯恩大楼2237室，上午10点

佛罗里达证词

感谢主席先生给我机会在你和委员会其他杰出成员面前发言。没有人能否认这些听证会是及时和必要的。我今天是代表电信工业协会(TIA)的成员来参加会议的。TIA代表了600多家美国公司，这些公司生产和供应的设备是电信业的支柱——从固定电话、蜂窝电话、个人电脑和卫星系统的交换机到寻呼机和双向无线电。1994年《通信协助执法法案》(“CALEA”)的实施陷入了行业和政府都未能打破的僵局。国会原本打算在1998年10月25日，即该法案的四周年纪念日之前，实施该法案的大部分内容。遗憾的是，由于我将在下面讨论的原因，这一期限无法满足。

然而，我很高兴地报告，在过去的一周里，制造商从FBI那里收到了一些有希望的信号。在被排除在会议之外几个月之后，上周，美国联邦调查局CALEA执行部门的新部门负责人迈克·沃伦(Mike Warren)联系了TIA和几家制造商。他要求举行一系列会议，并提出与制造商进行真诚的谈判，希望就CALEA的能力要求达成协议。

不幸的是，这不是联邦调查局第一次提出这样的上诉。从很多方面来看，联邦调查局目前的要求让我们想起了1995年初我们第一次开始标准程序时收到的要求，当时CALEA刚刚通过。

当时，联邦调查局联系TIA，要求参与标准程序，这是可以理解的。TIA很高兴欢迎FBI参与这个过程，希望在执法部门的建设性参与下，我们能够达成各方都能接受的标准。事实上，正如我们的《工程手册》所反映的那样，TIA一直鼓励政府实体积极参与我们的标准过程。不幸的是，我们为避免对抗和与执法部门进行真诚谈判的努力使我们处于今天的境地:距离遵守最后期限还有一年时间，但仍然没有一个可以建立的标准。

B.标准过程

作为TIA的总统，我处于一个独特的地位，对行业标准进程发表评论以及我们如何抵达我们目前的情况。作为由美国国家标准研究所（ANSI）认可的机构，TIA由电信行业选择，颁布业界的CALEA标准。

在CALEA通过后，TIA及时启动了标准计划。TIA设置了一个雄心勃勃的时间表 - 希望在极快的基础上完成标准。虽然行业内有一些实质性分歧（随着标准过程中始终存在），但这些是在相当快的基础上得到解决的。然而，与FBI的分歧并不是那么容易解决。显而易见的是，执法和行业显着解释了CALEA所需的内容。

回过头来看，我们应该按照CALEA的规定去做:通过行业认同的行业“安全港”标准，并告诉FBI，如果它认为这个标准有缺陷，就应该向FCC提出挑战。然而，我们却接受了FBI的再三要求，进行更多的磋商、更多的会议和更多的草案——所有这些都是为了达成一些可以接受的中间立场，让FBI和业界能够达成共识。

事实上，在过去的两年半的时间里，绝大多数标准会议都致力于解决执法人员的关切和寻求这样的协议。

在这些会议上，工业界对执法部门做出了一些让步，同意在标准中加入许多业内人士认为CALEA并不要求的特性。例如，执法部门要求向其提供关于拦截对象的移动电话的位置的连续信息，无论该电话是否正在使用。工业界拒绝提供这个特性，认为它大大超出了CALEA允许的范围。然而，在一项妥协中，行业同意在每次通话的开始和结束时向执法部门提供手机的位置——尽管许多行业参与者认为这种妥协超出了CALEA的范围。

由于此类妥协，目前拟议的行业标准（SP-3580）远远超出了CALEA的保守阅读，并提供了在艰苦谈判期间执法所要求的额外功能和能力。

然而，最后，无法达到与FBI共识。联邦调查局坚持至少提出十一种特征（“拳击手册”），即使通过最广泛的CALEA的阅读，行业也不需要行业所信服。TIA将这些额外的功能置于几个标准会议上的投票，他们被行业广泛拒绝，原因包括缺乏法律权威，费用和隐私问题。

在此之前，谈判(尽管旷日持久且常常不一致)至少可以被认为是真诚进行的。然而，在1997年初，联邦调查局开始采取了几项不幸的行动，我相信现在的联邦调查局管理层现在后悔了。首先，联邦调查局采取了前所未有的措施，试图撤销TIA作为ANSI标准机构的认证。这个行动是完全没有根据的。TIA的认证从未受到质疑。如果FBI成功了，TIA不仅将失去发布SP-3580的能力，还将失去发布任何与ansi相关的标准的能力。这一挑战持续了近两个月，行业和执法部门严重分化，FBI最终撤回了这一挑战。

联邦调查局还决定将力量与国家和地方警察部门联合起来提交足够的投票，以击败行业的共识提案。在SP-3580收到的65名选票中，至少34名来自以前从未参加过标准过程的国家和地方实体。二十八名“否”票数相同，使用与联邦调查局提交的联邦调查局相同的74页对立陈述。（只有三家公司申请负面评论和所有三家公司只有在地址上与执法人员妥协，考虑到违反CALEA的妥协。）尽管行业之间的近乎一致的支持，但采用共识标准并非通过可能的。

为了从这个过程中挽救一些东西，行业决定不仅re-ballot标准(尽管投票re-ballot不太可能改变),还把标准的另一个轨道上,允许行业私下考虑是否提出的标准应采用作为TIA“临时”标准(ANSI“试验使用”)。这一过程的投票将于10月28日结束。但是，对选票的任何评论的审查和决议最早要到12月中旬才能完成。因此，即使这个“临时”标准被采用，先前的延迟意味着工业将无法及时按照这个标准建造，以满足1998年10月25日的最后期限。

回顾这段历史的目的不是批评联邦调查局，当然也不是暗示目前的联邦调查局领导层会采取类似的行动。然而，有必要解释一下我们今天在这里的原因。我们欢迎联邦调查局的善意保证和提供的和解方案，但我们需要知道，我们过去和未来为与联邦调查局达成协议所做的努力不会导致我们在1998年10月被起诉和罚款。

制造商的合规截止日期仅有一年。由于制造商要求设计，构建和部署实施任何复杂标准所需的设备和软件的广泛汇总时间（24-36个月），行业已经过去了能够遵守该截止日期。

结果，当联邦调查局要求我们进入谈判来解决这个问题时，我们必须问（我们认为这是为了你问的公平）：尽管每个人都善意的努力，但这些谈判就会发生这种情况在妥协？截止日期现在是四六月更接近，而制造商仍然没有建立的标准？制造商仍然是善意谈判解决方案的努力，威胁到1998年10月25日开始每天10,000美元的追溯罚款？这种处罚的威胁是否会用于将制造商压力到建立他们不相信的建筑功能？

这些是应该立即回答的问题。该行业不应该等待 - 他们迫不及待地等待 - 与FBI又一轮谈判。因此，我们要求提供行政或国会的保证，参与这种善意谈判的制造商和运营商将被授予足以允许他们符合符合小组的设备的延期 - 这延期不会是接受FBI对CALEA所需的观点的条件。

C.能力期限的延长

安全港标准的失败和没有就拦截能力达成一致的方针是电信业面临的最严重问题。如果没有这样一个标准，制造商就无法完全致力于设计和部署具有统一窃听功能的产品所必需的设备和软件的广泛过程。因此，截至目前，制造商几乎不可能满足迅速逼近的1998年10月25日生产能力的最后期限。尽管各个制造商的开发时间各不相同，但几乎每个电信设备制造商都有一个研究、设计和实施时间表，至少需要24个月才能提供新功能。此外，制造商(与他们的运营商合作)需要几个月(至多一年)的额外时间来推出这种新设备。即使明天公布一个标准，在最佳情况下，制造商和承运人将很难部署设备来实施这样的标准，最早要到2000年春天。

制造商可以在没有标准的情况下建立符合CALEA的设备吗？我们相信这将是愚蠢的。电信行业是一种标准驱动的行业。由于强调互操作性，因此没有制造商敢于将一系列功能设计为CALEA所需的复杂，没有行业标准。它不仅是昂贵的（需要每个制造商的巨大工程资源），但也可能导致各种制造商架构中的严重不相容性。

能力截止日期的延伸是即将到来的危机的唯一合理的解决方案。随着延期，行业和联邦调查局（也许是国会监督）可以承担上周提出的严重谈判。

1998年10月的延长截止日期不会增加政府偿还运营商的费用。它也不会严重影响执法的目前进行窃听的能力。由于联邦调查局能力规定尚未颁布，因此执法部门不会有能力进行超过，他们已经能够在2000年11月的最早行进之前进行的蜂窝织窃听的数量。

主席先生，由于所有这些原因，延长期限是绝对必要的。1998年10月25日的最后期限是无法实现的。机会之窗已经关闭了。

D.能力要求

如你所知，联邦调查局尚未公布其最终能力规定。在某种程度上，延迟公布这一标准是导致行业标准流程延迟的一个因素。在整个1995年和1996年初，工业参与者往往推迟解决某些问题，直到公布能力条例和同样预期的电子监视接口。金博宝正规网址然而，我们从最近与FBI的讨论中了解到，FBI打算在今年1月公布其标准。业界当然期待联邦调查局的规定，并赞赏新领导层为解决这一问题所做的努力。

但是，即使在1月份颁布的最终监管，直到2001年1月，该产能也不会获得。在预期期望CALEA在1998年10月25日截止日期所在的情况下实施能力和能力要求。由于在2001年之前不会实施能力要求，我们看到试图满足较短的实施时间表的能力的几点点 - 特别是因为没有能力，执法部门将无法进行任何窃听，他们目前无法进行。在能力截止日期（最终确定时），似乎应该给予行业，以便提供CALEA的能力要求。

E.费用报销

遵守CALEA的能力和产能要求将是制造商和运营商的巨大成本。国会在CALEA中认识到这一点，包括偿还载体的规定，以便制定修改，能力和能力的“直接成本”以及部署此类能力和培训人员所产生的费用。尽管有明确的意图，但FBI颁布了忽视此授权的规则。法规不必要地采用适用于联邦采购合约的复杂会计原则和方法，这对于大多数制造商来说是不可行的。