1997年美国国会听证会
情报和安全

主席麦科勒姆，舒默先生，委员会成员，我非常感谢您为我提供的机会，今天能够在这里关于中央关注秘书鲁宾，美国财政部，司法部和国会的美国国防部的一个问题发言 -美国政府努力打击毒品洗钱。

As Under Secretary of Treasury for Enforcement, my office has oversight authority over the U.S. Secret Service, the Customs Service, the Bureau of Alcohol, Tobacco and Firearms, the Financial Crimes Enforcement Network or "FinCEN," and the Office of Foreign Assets Control, or "OFAC."

这些实体，反过来，负责美国政府的反洗钱工作的显著元素。IRS-CI，海关，特勤局和ATF被指控在案件调查洗钱当潜在的犯罪行为就在于他们的核心管辖范围内。执法网是负责管理银行保密法，它规定的交易报告和旨在隔离洗钱的机构，并为研究人员提供了书面记录的金融机构的记录保存要求。执法网也作为中心点收集和银行保密法的数据分析，提供给执法调查情况的支持。OFAC负责实施制裁的国家确定为国家安全，经济或美国的外交政策构成威胁，根据国际紧急经济权力法 - 或IEEPA。

RR-1839

洗钱一般

我将开始我的发言有关，我们面临的挑战，提出一些看法。那时，我必到财政部，与司法部，国务院，ONDCP的部门和其他机构以及金融服务领域的同时，正在解决这些挑战的办法。具体来说，我将讨论美国财政部国内的努力，我们在国际领域奉行的倡议。

大家都知道，很多东西我们考虑影响我们的国家和我们的社区犯罪问题 - 尤其是因为它涉及到贩毒和相关罪行的无数 - 是复杂的，国际刑事企业的工作。洗钱是这些企业的生命支持系统。消毒生病非法所得的能力允许贩毒和其他犯罪组织延续，并从现场华丽，他们的非法活动。

但是，尽管洗钱是“生命之血”的有组织犯罪，这也就是它的“软肋”。该犯罪集团必须给自己的非法利益的合法性外观的步骤，为我们提供了一个宝贵的机会来攻击组本身。更好的是，我们在跟踪脏钱，在到达贩毒集团的领导越有利于我们的机会。对于同时毒枭可以自己从街道级别的销售分开，他们无法自己从这些销售产生的利润分开。

我们今天所面临的洗钱问题在性质上是越来越国际化。世界经济的进一步整合，并消除对资本自由流动的障碍，已经联合创造新的商业机会。不幸的是，同样的效率和便利，全球经济得到合法贸易，也使犯罪收益的处置工作更容易。

现在，比以往任何时候，贩毒和其他犯罪集团可以操纵的工具，不断扩大阵列以保护他们的利润，不考虑国界。一个组织良好的和大量资金的犯罪世界可以通过不太严格的反洗钱控制转移业务，并通过国家开发中国家的法律和监管制度的弱点。

让我给你这说明洗钱的范围和复杂性今天的例子：在迈阿密，哥伦比亚毒贩通过哥伦比亚货币交换交换他们的美国药物美元的哥伦比亚比索。货币交换，然后购买本票下$ 10,000支票金额在美国银行，避免货币报告要求。货币交换，然后销售这些以美元计价的银行本票哥伦比亚商人。哥伦比亚商人用支票购买货物和服务在巴拿马，欧洲和亚洲。该毒贩已转换的贩毒收益 - 脏钱 - 到哥伦比亚比索 - 干净的钱 - 这可以花费为合法资金。

财政部回应：监管和调查工作

所以，我们应该做些什么来解决洗钱威胁？首先，我们开发了一个国内反洗黑钱的策略，专注于预防和执行两者。其次，我们提倡积极的国际运动，以确保所有国家都在同一高度警惕追求的洗钱问题。

在国内，我们的目标是在事后有效预防洗钱与激进相结合的执法。利用协同财政部独特的监管机构，其执法能力（以及其他机构），我们寻求一个全面的方法来洗钱的问题 - 一个既隔离从犯罪所得的金融机构，并增强了前景识别洗钱，破坏他们的计划。

我们在几个方面实现这一目标。为了增强我们预防洗钱的能力，例如，我们正在开发银行和其他金融机构更聪明，有针对性的规定。在过去的几年中，执法网一直从事努力剥去不需要的和繁重的法规，而实际上增加提供给执法的实用信息。我们已经降低了的信息通过消除对货币交易报告重复或不必要的字段所需要的量 - 从而降低银行致力于生成报告和执法的时间来分析他们的时间。ReportsReports我们正在努力通过降低三分之一CTR申请 - 或约300个报告。ReportsReports这将减少通过精简由银行自申请报告免除合法，资金密集型业务的过程来完成。ReportsReports

代替这些昂贵的需求，我们推出了可疑交易报告的鼓舞系统。我们的目标是使金融业从机械合规性资源重定向到更加积极主动的检测方法。我们致力与社区金融服务联盟，利用他们的专业知识，他们中间内识别潜在的犯罪行为。毕竟，机构是在最好的位置，以了解客户的业务，并识别和报告可疑活动。

我们也正在努力扩大银行保密法的反洗钱控制到过去没有被覆盖，或者还没有被覆盖在适当和有效的途径机构。因此，这些机构已被证明是有风险的洗钱者利用。有证据表明，我们已经成为防止非法资金进入银行更成功，犯罪分子已经把他们的钱的金融服务的提供者。要定义这些非银行金融机构的宇宙中，我们提出，要求发行人与旅行支票和汇票，资金划拨等“支付服务”的企业卖家的注册规则。为了提供反洗钱更好的保护，我们已经发出通知，要求一定的这些机构报告可疑活动，以及对某种出境货币转移一个特殊的货币报告提出的规则的规则。

我要强调的是，绝大多数受这些新规则的企业正在从事合法的和有价值的商业活动。事实上，业界一直普遍支持我们的工作。这些规则只是为了让生活困难的洗钱及其同伙，并通过犯罪集团，以防止诚实业务的操作。

除了我们的监管力度，这朝着防止我们国家的金融机构非法收益的放置减速，我们通过我们的调查局合作，加强洗钱的检测。海关和IRS-CI，特别是积极寻求调查，其中洗钱操作的中断，以及洗钱的逮捕和起诉，是主要的目标。总之，该机构拥有约1,100专家理财调查员和工作人员专门为这些“纯粹”的洗钱调查。去年，他们进行了成千上万的调查，逮捕和定罪约2,000洗钱和没收约$ 314万美金。

去年，IRS-CI进行1,850洗钱调查，获得1265份起诉书和1031个判决。IRS-CI与洗钱案件查获连接亿$ 78海关总署在去年被捕洗钱的指控1066人，造成686和定罪。两天前，海关检获$ 120万与显著洗钱调查被捕的三名犯罪嫌疑人。

整体性，综合预防/执法方式洗钱其财政部正在寻求培育的典型的例子可以在最近的纽约地理可见瞄准订单，或的GTO。通过财政部领导的特别工作组的工作，操作埃尔多拉多，很明显，哥伦比亚贩毒分子在纽约市地区洗钱药物现金使用某些汇款。有证据表明，单单12个汇款人漏斗了大约8亿$哥伦比亚的最后一年。考虑到这一点钱合法，哥伦比亚各户在该地区将不得不每年连线$ 30,000哥伦比亚 - 这超过了该社区的$ 27,000名平均年收入的数额。

为了解决这个问题，要解决这个问题，财政部援引一个很少使用的法律条文，赋予财政部权力的秘书需要特殊的报告和金融机构在特定地理区域的记录保存必要履行银行保密的目的法案。第一个纽约GTO在1996年8月通过了它需要12个纽约地区的汇款和他们和大约1600代理获取和报告识别上的$ 750以上哥伦比亚的所有现金汇款的信息。第二GTO是在1996年10月签署，延长了提高报告要求增加10个汇款人和他们的代理人。全球观测系统已被财政部五次延长。

纽约的GTO已对贩毒收益的通过有针对性的汇款流动的显著影响。几个的GTO下有针对性的汇款已经完全停止发送资金，哥伦比亚，而许多人都发出显著更低的量。六个汇款人被起诉或认罪结构性交易，以避免全球观测系统，包括传世前两天的控诉。其他几个人正在接受调查。

陆地观测系统也迫使贩毒诉诸其他更困难的战术把他们的利润回馈给哥伦比亚，从而提高我们抓住更多的钱，影响越逮捕的机会。前6个月以来的GTO生效，海关查获的货币约5000万$入境的东海岸港口 - 超过可比同期增长四百，比去年同期 - 为毒贩不得不大量转移资金。

纽约的GTO代表了智能洗钱控制模型。除了使用传统的执法技巧犯罪活动的地址离散的情况下，封的GTO财政部的监管机构来识别和纠正已经渗透钱发射器行业的一个小而重要的组成部分的一个弱点。这种预防性的努力，进而引发了一波的执法活动，如洗钱被迫求助于曾经在发射器行业的漏洞已经被弥补移动他们的资金的风险较高的方式。最后，证据收集通过纽约GTO经验促使财政部提出一个更持久的解决方案，以它试图解决的问题。今年五月，执法网发布的法规提案通过资金划拨全国应用GTO的$ 750的报告要求对所有的现金购买，向国外汇款。

国际努力

通过监管和执法的创新，那么，我们正在努力使美国金融渠道较少的用户友好的犯罪企业。但是，这只是成功的一半。正如我们已经说过，有组织犯罪日益成为跨国现象。没有一个国家的个人努力 - 无论是在法律，法规或执法领域 - 将足以给与资金跨境流动相对容易。在哥伦比亚卡特尔真正有效的攻击，对俄罗斯黑手党，并在这个国家经营的众多群体，需要对他们的资金流动有效的控制所有国家实施。

重要的进展已经在这一领域取得，特别是通过多边行动。其中最主要的一直是金融行动特别工作组，或“FATF”。特别组织是于1989年由G-7国家培养的有效的反洗钱控制其成员之间和世界各地的研究开发和加强合作，独立的国际集团。金融行动工作组的40条建议，在1990年最初发布并于1996年更新，成为各国政府应对洗钱的法律，金融和监管方面的标杆。此外，金融行动工作组，确保了它的成员已经采取行动，遵守这些措施，并已说服非成员国越来越多的这样做也是如此。美国代表团对FATF主要由来自财政部，国务院和司法部的代表。

在自成立以来的八年中，FATF已取得显著的进展。该组织的成员已经扩大到26个国家和两个地区性组织，代表全球主要金融中心。几乎所有成员，包括最值得注意的是传统的银行保密制度的支持者如瑞士和卢森堡，肩负着重要的监管和立法改革，以符合40项FATF建议。而之前成立的特别组织，洗钱为刑事犯罪仅适用于美国和其他几个国家，现在都特别组织成员已经制定这样的法律。

此外，虽然特别组织不能直接链接到任何洗钱案件，该组织一直在促成这反过来又取得了重大的跨国调查可能的法律工具。例如，在操作DINERO是在西班牙，加拿大和意大利当局针对其连接到卡利卡特尔的国际洗钱环联合进行的1994年IRS / DEA调查。在116名犯罪嫌疑人在参与国逮捕，以及超过90万美元的现金$九吨可卡因扣押DINERO高潮。在与调查有关的被捕的意大利嫌疑人下的尾流通过的反洗钱法被逮捕，并遵守，在FATF的40条建议。

金融行动工作组已经结下就需要更强的反洗黑钱程序的国际共识。经验指示，然而，转向共识转化为有效的，切实可行的措施要求具体步骤适合当地和区域条件，文化和金融体系。世界上的两个区域 - 西半球和亚洲 - 已经开始建立自己的FATF类似物。美国积极支持这些组织的发展。

类似的举措在西半球特别组织的成功设计，建造的是美洲国家首脑会议。作为后续行动1994年峰会在迈阿密，局长鲁宾召集财政部和司法部长表示在布宜诺斯艾利斯地区的34个民主国家的29 1995年12月的会议布宜诺斯艾利斯会议的目的是建立一个协调，半球战略，以打击洗钱。会议产生了这样一个战略的基本要素，包括需要的协议：刑事犯罪贩毒和其他严重犯罪所得的洗钱活动;采用的报告和记录保存规定，以保护金融机构;采取措施，加强反洗钱调查的国际合作;并建立金融情报机构，专门收集和相关的财务记录分析，以帮助跟踪犯罪分子的金融活动。

虽然是早期，首脑会议进程取得了可喜的成果。在首脑会议的国家有三分之一已经通过立法刑事犯罪洗钱，或已发出反洗钱法规。其他许多国家正在考虑这样做。三已经建立了金融情报机构。跨国合作线条似乎在不断增加，各大洗钱如墨西哥的胡安·加西亚阿布里戈和巴拿马的以色列默多克，美国执法机构及其在这些国家的同行之间的联合调查的产品逮捕证明。

虽然多边倡议是美国财政部的国际反洗钱战略的必要组成部分，双边举措也同样重要。我们在国家，司法部和国家毒品管制政策办公室的部门合作伙伴的合作，我们注重的时间和精力在个人关系的显著量。我们的目标是产生必要的政治意愿，使有关法律法规必要的改革。我们还寻求提供技术专业知识和培训，使新的法律法规得到有效实施。最后，我们正在努力推进的国内和跨国线路，这些措施侵略性执行。

这样的对话的好处一个主要的例子是墨西哥的情况。随着美国政府的支持和鼓励，墨西哥通过了1996年中犯罪的法律洗钱从那时起，我们一直与墨西哥当局在新的立法工作，以构建。在今年三月，墨西哥政府承诺通过颁布规章，规定货币交易报告，可疑活动报告，并通过银行和金融机构客户身份识别绝缘洗钱的金融机构显著的一步。

财政部，符合我们的司法部和国家的同事一起，一直与墨西哥财政部的工作，以协助这些新规则的发展。这包括计算机数据库，以使这些报道尽其用的设计由执法网。ReportsReports可疑交易报告制度的发展 - - 墨西哥计划的第一阶段正在进行之中。我们期待着继续对可疑交易报告的落实我们与墨西哥当局的工作，并进一步实施货币交易报告制度，由于在1998年初。

财政部的国际化战略的最后一个组件包含了相互合作的努力是完全不够的情况，并在有针对性的执行措施的意愿。1995年10月，克林顿总统发布行政命令，调用他根据国际紧急经济权力法权力以阻止资产，并禁止交易与哥伦比亚卡特尔有关的个人和企业。总统的命令授予OFAC，与国家和司法部，以阻止贩运者和他们的前公司在美国的资产，并从与他们做生意吧美国公民和公司的权威部门协同工作。

所谓的“特别指定的毒贩”受到总统的指令的初步名单包括卡利集团的四个头目和94家公司与他们做生意。OFAC增加了300个多人和公司名单。其他名称受顺序今年早些时候发布。

在追求这种类型的倡议，这是国际节能环保协会章程受到前所未有的，克林顿总统已经发出了明确的信息：如果你参与贩毒和其他严重犯罪，我们就追着你不放;如果你帮助隐藏那些犯下这种罪行的资产，我们要打到你一样硬。

向前进

当然，我们希望会有不太需要更严厉的措施，我们在打击洗钱和金融犯罪作斗争继续进行。持续的重新评估将有助于我们做出必要的政策决定。这也将帮助我们开发威胁评估在面对不断变化的技术是目前的经济机会，不仅为主流，但对犯罪分子。

新的支付技术，如智能卡和网上银行的出现，可向执法当局试图阻止国际金融犯罪的新挑战。我们必须继续监测这些事态发展，实现对合法商业的潜在好处。但是，我们也必须适应新的系统，因为其成熟的位置。

执法当局想洗钱比较气球。正如施压气囊的一端将迫使空气给对方，因此也将有效的执行措施力洗钱寻求阻力最小的新途径。因此，我们不能停留在我们最近取得的成功。在与司法部，国务院和国家毒品管制政策办公室的部门合作精神合作，并与我们的海外同行，我们必须做好准备，塑造我们的响应，以满足不断变化的威胁。