1997年国会听证会
情报和安全

声明

的

约翰·j·伯恩

高级顾问
美国银行家协会

之前

众议院司法委员会

犯罪小组委员会

1997年7月24日,

早上好，主席先生，小组委员会的成员们。我是John Byrne，美国银行家协会(ABA)的高级法律顾问，也是财政部银行保密法咨询委员会的成员。ABA汇集了所有类别的银行机构，以最好地代表这个迅速变化的行业的利益。其成员包括社区、地区和货币中心银行、控股公司、储蓄协会、信托公司和储蓄银行，使ABA成为美国最大的银行业行业协会。我被要求讨论国内和国际的洗钱趋势，以及我们的行业如何应对这个困难的问题。我们欢迎借此机会向委员会概述银行业在阻止各类金融欺诈方面所做的努力。ABA相信，行业对这一问题的反应是强有力的，我们持续的努力是成功的。

该行业正在努力与我们的政府同行努力，以确保金融界拥有所有适当的工具来打击所有类型的洗钱和银行欺诈。ABA致力于该结果，我们创造了教育机制，以便我们的成员为经济犯罪做好准备，并知道如何回应该问题。

洗钱——美国的反应

ABA长期以来一直支持国会和美国政府在他们的努力下，以解决全世界的洗钱活动。ABA很高兴积极参与制定1994年的洗钱抑制法案（第103-325页）的洗钱抑制法案，该法案颁布了改善涵盖银行保密法的监管程序。由于立法和实施规定，FINCEN已成功减少货币交易报告（CTR）的规模，并接近进一步简化整个现金报告过程。如果政府持续停留，所有这些举措将协助该行业和政府在他们的努力下，通过从常规报告到可疑交易报告的常规报告的努力进行重新焦点来阻止洗钱。FINCEN值得支持担保的监管负担减少流程的大部分赞誉，这些过程使银行家和执法人员都受益。

ABA希望再次强调过去几年政府和银行业之间发展的伙伴关系。这种同盟关系需要强调，因为这种关系在国外并不常见。如果要提高(和更有效)银行业的警惕性，就需要改变国际上缺乏公私部门合作的状况。具体来说，由财政部执法部副部长发起，由FinCEN主任实施，成立了一个由私营和公共部门代表组成的银行保密法咨询委员会，定期开会讨论洗钱趋势，以及当前的监管结构，以及精简和改进体系所需要的变革。我们相信，30多名个人会面并进行坦诚的讨论，从而使监管体系得到了改善。1996年1月在巴黎举行的国际代表会议上重复了这一“论坛”，随后定期召开金融行动特别工作组(FATF)会议，并应成为所有国家的目标。

在国际舞台上，金融行动特别工作组是一个论坛，就如何不仅在FATF国家，而且在世界各地与其他国家消除洗钱活动提出意见和建议。FATF致力于实现这一崇高目标的努力值得赞扬，私营部门必须发挥其专业知识和精力，为非法利用我们的金融机构转移非法所得的毒贩和其他犯罪分子增加障碍。ABA支持这些努力，但正如我们前面提到的，我们的国际银行同行的记录充其量是好坏参半。

美国律师协会准备继续其长达十年的教育银行家和其他私营部门代表，让他们了解遵守和警惕洗钱法律和活动的必要性。我们与FATF及其成员合作，以便有一天我们可以共同宣告世界各地金融机构洗钱活动的终结。所有各方都必须支持加强国际合作的必要性。还应该指出，主席先生，FATF最近在反洗钱活动方面给予美国“杰出”评级。私营部门和国会都应该为我们政府在这一困难领域所做的工作感到自豪。

洗钱的趋势

要了解美国的洗钱活动，必须认识到美国的金融业是极其多样化的，从小型社区银行到大型国际金融服务提供商都有。因此，对于那些企图利用我们的机构达到非法目的的罪犯，他们的经历将会有很大的不同。总的来说，我们在过去几年看到的很多情况，都是继续试图逃避现金报告要求(即通过结构性交易)，创建“幌子”公司，目的仅仅是转移非法活动的收益和复杂的投资计划。除了这些众所周知的活动外，国内金融机构对与被美国和国际当局视为毒品避风港的某些国家的交易也十分警惕。虽然我们不避免与这些国家开展业务，但银行家们接受了培训，要对这些国家的银行交易活动进行广泛的研究。

我们还看到，在某些不受联邦银行机构监管的金融机构中，可能存在的非法交易有所增加。与任何一般性声明一样，必须强调的是，许多“非银行”金融机构正在努力发展改进的合规制度，但联邦检查的数量和频率往往决定了这些机构承担反洗钱威慑责任的严重性。我们相信，大多数其他金融服务提供商也支持我们改进合规。国会应该继续在这一领域提供监督，不要被批评人士所左右，他们声称洗钱法不公平地延伸到这些实体。

根据定义，任何新的洗钱趋势，必须根据执法和国家和联邦银行监管机构监督，因为这些实体比银行家更好地探索新形式的犯罪​​活动，并将这些信息分发给所有人有关方面。美国政府一直致力于改进的“联盟”与私营部门分享有关新趋势和方案的信息，我们乐观地持续说关键信息将继续。ABA在这方面提供了服务，我们在美国和国外敦促我们的同行。

虽然在洗钱领域有许多银行家与政府合作的例子，但我想提供一些这些努力的例子。在俄克拉何马州等地，行业与政府合作的模式在阻止洗钱方面取得的成功程度不言而喻。以下是美国国税局和俄克拉何马州联邦检察官办公室报告的俄克拉何马州银行家和执法人员共同努力发现的洗钱阴谋:

俄克拉何马州的合作模式(已在加州、亚利桑那州和佛罗里达州等许多其他地方复制)加强了银行业和政府，只有通过与我们的行业密切和良好工作的敬业的公务员的努力，才有可能。主席先生，这些故事往往不被报道，美国律师协会正试图改变这一点。[参见美国律师协会安全与欺诈通讯(附件A)的文章。]

最后，如果我们的协会没有赞扬各种联邦机构努力培训外国执法，监管机构和银行官员就目前的检测和预防努力，我们将是重新的。ABA参加了（如有几个主要的美国机构银行官员）在全球试图分享信息并提供有关如何制作有效欺诈威慑计划的咨询。美国海关服务，联邦储备委员会，Fincen，各种美国司法部办公室以及许多其他人制定了研讨会，会议和其他论坛，在欺诈预防和检测的关键领域培训我们的国际同行。这些计划不会强调美国监管和法律模式作为全球洗钱的答案，但为信息交易所创造了机会，以获得所有参与者的信息交换。这一支持领域几乎没有识别，需要纠正。

b .对策

我们被要求涵盖的另一个领域是，美国金融机构为了履行我们的监管职责，并对洗钱采取适当的主动应对措施，已经制定了哪些对策。虽然美国目前还没有相应的法规(尽管在1997年可能会有)，但ABA长期以来一直支持“了解你的客户”政策的概念。1990年，美国律师协会对其成员进行了调查，以确定哪些机构已经有了可以被理解为“了解你的客户”程序的政策。当时，超过86%的受访者有某种类型的KYC程序。工作队还拟订了这方面的建议。

银行业的许多“对策”都源自扎实的“了解你的客户”程序。工作队还得出结论，在KYC政策中，对某些帐户和活动建立分级监测系统可能是适当的。ABA强调，如果没有“危险信号”或其他异常行为的迹象，则不需要进行监控。如果根据政府和行业发出的警告信号，出现了非法活动的迹象，银行将被要求进行更多的研究或分析，以确定是否存在问题。必须强调的是，与知名和受尊敬的公司相关的风险水平不同于其他实体。此外，风险将随银行产品类别而异。ABA主张任何最终规则都允许这种差异。只要政府在处理客户监控方面允许灵活性，包含这一要求的KYC政策就可以，也将得到我们行业的坚定支持。另一方面，任何强制创建某些类型的商业监控系统的企图都将受到我们行业的积极抵制。KYC政策必须考虑到我们不同的行业，以及一些银行可能有比政府更好的合规方法这一事实。 Finally, as the Federal Reserve Board and the other banking agencies work toward a KYC regulation, it must be reemphasized that all non-banks should have KYC requirements.

c .其他问题金博宝正规网址

1995年11月，美国律师协会执行副总裁Don Ogilvie写信给FATF总裁Ronald K. Noble，回应了一项要求，即审查FATF长期以来关于建立有效的洗钱执法项目的建议。我将总结一下我们当时提出的几个要点。

首先，FATF的许多建议(如通过将洗钱定为刑事犯罪的法律、报告可疑交易和尽职调查)已经在美国的银行中实施并实施了多年。ABA仍然致力于制定政策，要求非银行机构和银行保留某些记录并识别客户交易。我们相信，正如FATF的几项建议所述，我们的行业在强调员工培训项目的开户程序方面有着良好的记录。我们还指出，有必要精简，在某些情况下取消日常交易的报告和记录，向国会作出反应的联邦机构已经开始了这一过程。ReportsReports因此，尽管我们支持将美国银行保密法中的一些法律适用于世界各地的所有金融机构，但对这些法律的修改也是必要的。

我们还强调，解决可疑交易报告和其他“了解您的客户”程序的建议是对所有机构协助洗钱威慑的重要要求，但必须保护金融机构免受民事和刑事责任，以满足其责任并报告不寻常或潜在的刑事违规行为以及与法律和法规相反的个人的闭幕账户。

主席先生，美国的银行已经有了民事责任保护，以防个人因报告可疑交易而对银行提起诉讼。美国律师协会还担心洗钱犯罪的刑事责任可能会被不恰当地针对机构进行评估。我们要求委员会考虑一项建议，如果执法部门要求我们为调查目的保持可疑账户的开放，那么该建议将保护继续与涉嫌洗钱的个人进行业务往来的银行家。虽然没有判例法规定银行对这一特定行动负有责任，但我们认为有必要对这一领域作出明确规定。我们很乐意与司法部和其他相关机构合作，解决这个仍然令人不安的问题。

最后，随着智能卡、互联网银行和其他“网络空间”金融服务的出现，主席先生，政府和整个行业都必须做好准备，将这些巨大的新技术作为潜在的洗钱工具。这必须在它们变得司空见惯之前做，而不是之后。美国国家总检察长协会(NAAG)最近编写的一份报告指出，“如果银行系统有被广泛接受的替代方案，犯罪活动就可能存在而不被发现、不被发现和不被检查。”此外，ABA的支付系统工作组在1996年得出结论，银行业应该“与适当的政府机构或负责监督电子银行所有要素的机构建立正式的伙伴关系。”这是必要的，以确保“只有在平衡执法和经济关切之后，才能考虑为应对技术变化而产生的任何新的法律责任。”

与ABA政策(也由PSTF制定)一致，电子商务中的非银行参与者应受诸如《银行保密法》等法律的保护，FinCEN建议，除其他事项外，“储值卡”发行人应向财政部登记。

FinCEN表示，它不会“扼杀电子商务的创新”，这一点应该受到赞扬。我们不同意批评者的观点，他们认为该提案中的“注册”部分将对这些产品的商业生存能力产生不利影响，或将“扼杀该行业”。FinCEN关于这个问题的公开会议无疑是确定处理这些新兴技术的最合适方法的正确方法。这是政府向受影响的行业伸出援手以获取所需信息的又一个极好的例子。

ABA建议书

我们都在努力应对全球金融犯罪和如何最好地解决欺诈问题，我们协会重申，必须考虑美国执法部门可利用的资源水平。由于许多机构缺乏资金，在某些阈值(如纽约市10万美元)以下的欺诈行为根本不会受到美国律师的起诉或执法部门的调查。因此，随着时间的推移，大规模的欺诈行为可能不会被审查，因为用于此类犯罪的人力时间不足。虽然这不是对执法的批评，但它仍然令人沮丧，并损害了金融机构确保其行业安全和稳健的目标。事实上，新的可疑活动报告的主要变化之一是大幅提高了报告欺诈行为的门槛。之所以这样做，是因为政府根本无法处理许多小规模的美元欺诈。

美国律师协会认识到，争取拨款的斗争包含许多相互竞争的利益，但用于打击欺诈的拨款不断减少，令人失望。简单地说，我们在政府的合作伙伴需要更多的工具来解决金融犯罪。我们继续提倡增加执法资源。

最后，银行保安人员继续抱怨机构无法阻止腐败员工在犯下并承认对该机构犯罪后从银行移动到银行。ABA敦促该委员会审议我们作为该证词的附录作为解决此问题的解决方案（附件B）的提案。

结论

美国银行家协会长期倡导坚持了解您的客户原则作为阻止欺诈和保护银行业的手段。这些概念可以在洗钱领域以及其他金融罪行工作。我们谦卑地建议我们的国际同行考虑相同的原则，因为组织刑事群体只能成功，如果警惕差或不存在。通过共同努力，金融机构和执法能力可以制作可行的，灵活合理的法规，这些规定将阻止犯罪分子使用银行制度来应对非法活动的收益。这可以在美国工作，并应该在国外复制。

谢谢你给我这个机会，我很乐意回答任何问题。

员工不当行为披露的责任保护

修订31 U.S.C.5318.

第31篇(可疑交易的报告)第5318 (g)条在第(3)款(披露责任)中修订，增加以下内容(在括号中)：

任何金融机构披露任何可能违反法律或规例的行为[向适当的政府机构，或应另一金融机构的要求提供书面的就业推荐信]或根据本款或任何其他权力进行的披露，以及该等机构的任何董事、官员、雇员或代理人，均不应根据任何州或其政治分支的任何法律或法规对任何人负责，就该等披露，或未能将该等披露通知参与交易的人士或其他人士。

[民事责任豁免适用于金融机构，除非该金融机构有恶意或鲁莽漠视事实的行为]。

解释

多年来，内幕人士滥用职权和银行欺诈一直是业界和政府关注的焦点。随着损失达到数十亿美元，银行已加紧努力，报告可能的犯罪，改进调查技术，并建立欺诈威慑项目。国会增加了对欺诈和雇佣对金融机构犯罪的个人的惩罚。此外，金融机构被要求向联邦政府报告可能违反法律的“可疑活动报告”或SAR。

不幸的是，由于政府资源有限，并不是所有的报告都ReportsReports得到了调查，所以不诚实的员工往往不会受到惩罚。另外，金融机关也不能向其他机关通报因盗窃、挪用公款而被解雇的职员。有几个州(11个州有一个待定)已经纠正了这种情况，对那些应要求提供员工工作记录的雇主给予责任保护，包括建议“任何涉及盗窃、挪用、挪用或其他要求参考的当事人的挪用”。[参见《科罗拉多法令》8-2-111.5]

为了保护个人不被滥用这一保护，修正案还授予责任保护的前提是该机构没有恶意或鲁莽地无视真相。金融机构需要这种责任保护，以改进他们可以使用的工具，确保我们金融业的安全和稳健。