1996年国会听证会
情报和安全

乔纳森·维纳，负责国际毒品及执法事务的副助理国务卿 在参议院财政委员会贸易小组委员会的参议院国际麻醉品管制小组会议上的证词 华盛顿特区，1996年7月30日

主席先生、小组委员会和小组委员会的成员们:感谢你们给我这个机会讨论毒品贩运和有组织犯罪对美国贸易和金融构成的多重威胁。行政当局对跨国有组织犯罪深感关切，有两个基本原因。

第一个这是对国内外美国人的人身安全和经济福祉的直接威胁。在美国，洗钱是毒品贩运的命脉，有组织犯罪助长了包括暴力在内的犯罪活动。

第二在美国，跨国有组织犯罪威胁着美国在世界许多地区的国家安全和外交政策利益，破坏合法经济，威胁新兴民主国家。

按照要求，我将审查主要犯罪组织和毒品贩子如何利用国际金融机制为非法收益洗钱，他们如何利用贸易机制走私毒品和违禁品，以及国务院和机构间界对此采取了什么行动。我还将讨论我们的法律和其他国家的法律是否足够，以平衡行业对金融服务和执法部门对证据的相互竞争的需求。

正如我们所知，当今的国际金融界已经变成了这样一个世界:银行和投资公司，就像它们所服务的国内和国际公司一样，通过分行、子公司和客户的网络，24小时不停地进行金融操作，所有这些都由计算机和其他电子通信媒介连接起来。这是一个复杂、快节奏的过程，使适当的监管和监督更加困难。这使我们从其他金融中心国家和贸易伙伴那里得到的合作更加紧迫和重要，以防止我们的金融和贸易产业被犯罪利用。

洗钱:问题的核心

钱是一种商品:这是理解全球洗钱现象的关键。事实上，全球金融体系的基石是货币作为一种大宗商品的买卖。正如投资者买卖证券和货币凭证一样，商人在正式和非正式市场上买卖货币外汇，既为贸易和投资交易融资，也出于投机目的。为有组织犯罪集团工作的专业洗钱者经常在外汇市场使用与公司资金经理相同的技术。公司资金经理进入外汇市场，以最有利的汇率买入和卖出货币，不断努力提高经理在支付时的平均头寸。类似地，洗钱者使用竞价系统来买卖毒品收益，特别是美元。正如一个健全的投资组合将包含多种金融工具一样，合法和非法资金经纪人都持有不同的资产。

在国际银行体系中，竞争力是最重要的字眼。速度通常是竞争力的关键。即使汇率有微小的变动，利润也会随之增加或减少。再加上此类交易的庞大规模，对迅速确认价格和交易结论的需求，使发现可疑交易的能力变得复杂。

企业和国家面临的竞争压力可能导致“灰色市场”的出现，这种市场通常位于政府监管松懈的特别地区。这些灰色市场可能被毒贩和其他犯罪分子利用，成为非法交易和洗钱的沃土。以巴拿马科隆自由区为例。据估计，科隆自由区(科隆自由区每年的销售额超过100亿美元)80%的商品是由哥伦比亚进口商购买的。在许多情况下，进口商从货币经纪人那里购买美元，特别是以美元计价的票据，包括个人支票。货币经纪人受雇于可卡因卡特尔，从货币商人那里购买了这些票据。在某些情况下，实际的销售是由个人支票或无记名票据支付的，不超过3,000美元，尽管总销售额是六位数甚至七位数。

虽然巴拿马的例子使我们看到了这个问题，但我们没有准确估计贩毒者和其他犯罪组织通过洗钱渗透到合法商业的程度。尽管如此，我们知道这个问题的严重性足以引起严重的商业担忧。第一，由于大多数犯罪活动，特别是贩毒活动的利润率很高，冒险进入合法商业领域的犯罪组织具有巨大的竞争优势，使它们能够出价高于诚实的卖主。其次，人们担心犯罪集团公开或秘密地控制包括银行在内的金融机构，而正如BCCI所证明的那样，这使得我们的法律毫无意义。

我提请大家注意上个月向欧洲议会发布的一份关于洗钱的报告，其中考虑了欧盟的一些关键问题，这也是今天听证会的主题。6月6日的报告指出:“洗钱的一个尚未被详细或深入研究的方面是它对世界流动性的影响，国家货币供给和汇率的波动,”他指出,这样的调查是“在起步阶段,”并呼吁欧盟委员会(European Commission)的速度等问题寻求答案的钱受到非法资金流动的影响,对货币供给的影响国家参与洗钱的电路,金博宝正规网址非法资金是如何投资的，以及洗钱对国家和地区金融市场稳定的影响。在大多数情况下，我们今天还没有这些问题的答案，尽管我们正在升级我们的数据分析以开始获得它们。

对执法的挑战

洗钱一词似乎涉及无穷无尽的非法活动。这是一个特别困难的问题解决,因为大多数的技术用于转换,转换,交换或简单地转移资金和/或货币工具是正常的,法律实践我们的金融社区和关键竞争力和经济的竞争力。

从最广泛的意义上说，用于转移资产的手段只有在以故意的方式转换、转换、交换或转移收益以掩盖可能涉及贩毒、武器走私等非法活动的来源时才被认为是非法的。因此，问题是将合法和必要的国际贸易和金融的大部分与犯罪活动所占的比例分开。

令人不安的是犯罪企业的趋势，依靠被誉为资金经纪人的服务，越来越多地制作有效的计划，以逃避正常监测，检测和报告设备。

通常，这些货币经纪人将从合法和非法企业中的资金汇总。因此，例如，法律和执法问题开始，例如，帕拉曼代理人对哥伦比亚进口商的最终销售可以是 - 并且通常是 - 相当合法。进口商不知道他购买的美元或文书的起源。此外，他可能与金钱经纪人进行业务，这些经纪商没有与卡特尔的连接，除了从卡特尔控制的来源购买美元和仪器。这些商人甚至金钱经纪人都经营了从药物贸易自身中删除的至少一个级别，从而将执行和起诉中的所有管辖权的问题复制，这限制了其反洗钱法将其反洗钱法在药物的单一谓词犯罪中的应用限制了贩运。

遏制腐败对现代银行业的影响

今天，金融机构容易受到洗钱的影响，这在很大程度上是由于促进国际贸易和金融增长的相同特征——代理银行关系和电子转账的结合。电子高速公路现在将世界各地的银行和非银行金融机构(nbfi)连接在一起，以促进扩大世界贸易和金融服务，使银行在确立交易合法性方面得到越来越优先的地位，包括在必要时确认受益所有人的身份及其资金来源。对电子转账几乎没有控制，而且，使问题更加严重的是，银行或非银行的来源越来越多地建立在对洗钱和其他金融犯罪没有充分控制的司法管辖区的主要金融中心之外。

此外，有关可能滥用一些新的金融服务的疑虑，例如直接访问银行，允许客户通过商行提供的软件的计算机直接通过其账户进行处理。虽然此类服务提升客户访问和选择，但它们还可以限制银行监控账户活动的能力，例如联合账户和通过银行计划，这是一种传统的分层方法。没有银行人员的审查，现在，资金的有益所有者现在可以操纵基金的最终收件人的身份。我们需要确保这些新的银行服务不限制系统的效用，以使两个发起者和收件人信息与电子资金转移一起旅行。

世界各国政府还迫切需要解决非银行金融系统监管不均衡的问题，特别是在现金投放阶段。非银行金融机构包括各种各样的交易所、支票兑现服务机构、保险公司、证券和大宗商品交易商以及黄金和贵金属交易商。即使在美国,一个领导角色在确保有效监管的非银行金融机构,我们仍在审查的过程中如何最好地平衡整体需要保持一个充满活力的金融系统的方法解决问题,如洗钱和非法交易。

仍然很难评估更新的电子银行业务 - 如通过互联网的金融交易 - 可能会更容易洗钱的群体，可能会使银行更容易。很少有政府甚至有控制机制足以在发生时识别和跟踪此类交易。

同样，对离岸银行监管的担忧也没有减轻，尽管更多的司法管辖区现在有了对离岸银行实行与在岸机构同等程度监管的法律。许可这些设施的许多司法管辖区对绝对保密的保证使这些设施有可能被操纵以移动和隐藏或产生非法收益。

《联合国公约:打击金融犯罪的工具》

超过100个国家的政府已经批准了1988年的《联合国公约》，这仍然是我们采取一致行动打击洗钱和其他金融犯罪的最有效手段之一。然而，《公约》反洗钱规定的执行不一致是全球金融犯罪持续高水平的一个重要因素。

令人遗憾的是，《联合国公约》的执行速度和适用范围各不相同。最近对主要金融中心报告的与可疑交易报告生成相关的结果进行的分析表明，有几个这样的中心有大量可疑交易报告，考虑到其金融活动的规模，这些报告的数量少得不成比例。ReportsReports此外，太多受影响或脆弱的政府没有将所有形式的洗钱和金融犯罪定为刑事犯罪，也没有给予中央银行足够的监管权力。太多的政府继续限制反洗钱措施，特别是要求洗钱罪必须以贩毒罪定罪为前提。

在若干方面迅速采取国际行动有助于打击洗钱和其他金融犯罪:

各国政府必须与其他政府分享金融交易的信息，以便利跨国洗钱调查。

必须改进双边和多边国际交流，使各国政府和金融系统系统地了解与毒品和非毒品有关的洗钱和金融犯罪的方法和类型。

资产没收法律必须与反洗钱调查机构保持步伐;通过洗钱的政府调查确定的机构和帐户数量与许多政府扣押和放弃洗钱的权威之间存在显着差距。

对于多次不采取谨慎措施防止洗钱的金融机构，必须对其进行企业和个人制裁。

必须改进双边和多边战略，在逐国的基础上确定责任和目标，并确定与各种洗钱和资金过境国合作的具体目标。

必须以确保持续竞争力的方式对金融系统实施报告要求，以帮助防范金融系统的犯罪滥用。

主要的国际银行应确保它们所服务的所有司法管辖区的政府和监管机构执行与特许政府相同的高标准。

在实施自由贸易协定和区域契约时，需要采取适当的步骤来阻止国际贸易用作犯罪企业的洗钱机制。

作为对多国努力的一种鼓励，在洗钱调查和起诉方面进行合作的国家应分享被没收的收益，以便公平地反映它们各自的贡献。

美国积极采取海外措施

总统和国务卿克里斯托弗已经把打击跨国有组织犯罪作为美国外交政策议程的首要任务，并承诺外交界与执法、情报和其他相关机构密切合作，寻找对这一问题的有效对策。在国际舞台上，国务院在三个关键领域发挥领导作用:外交政策和国家安全倡议、国际培训和技术援助以及海外协调。

外交政策和国家安全倡议

在最广泛的意义上，我们通过提高各种国际论坛，在各种国际论坛中提高洗钱和金融犯罪来提高国际合作，推进我们的执法和国家安全利益。一个重要的例子是我们与G-7国家和俄罗斯政府的持续讨论。去年哈利法克斯首脑会议后，专家组同意克林顿总统和上个月在法国里昂通过的克林顿总统和另一个国家负责人的40项具体的反犯罪建议。这些措施将在明年的过程中对毒品贩运，恐怖主义和有组织犯罪的合作努力构成合作努力的基础，当美国担任G-7总统职位时。

该部还与财政部、司法部和其他机构密切合作，开展一系列全面的国际行动。我们在美洲峰会进程中与财政部密切合作，并将继续我们的共同努力，确保本半球各国同意的措施成为现实。我们还与财政部密切合作，支持金融行动特别工作组(FATF)，该工作组已成为世界上领先的反洗钱组织和多边合作的重要机制。财政部去年努力确保FATF的建议充分反映国际社会在反洗钱对策方面所能给出的最佳建议，上个月在华盛顿举行的全体会议上对FATF的建议进行了重要修改，这一努力得到了回报。我们还在推动联合国犯罪委员会的改革议程，帮助其成为金融犯罪领域改革和国际合作的有效声音。

同样，我们与财政部和司法密切合作，落实总统的重要洗钱倡议，该倡议要求更广泛的国际对话和加强合作，以打击全球洗钱。我们继续与财政部和司法密切合作，以支持总统对哥伦比亚毒品贩运者的国际紧急经济权力（IEEPA）的使用。IEEPA允许总统冻结在美国的卡利卡特领导人，他们的伙伴和正面公司的资产。最重要的是，它禁止与这些个人和实体开展业务。即使是哥伦比亚的商人也称赞总统的行动，并用它来关闭银行账户并利用这些实体限制金融交易。我们还在努力实现互动基础，以确定我们是否可以使用IeeeEepa来定位其他犯罪组织。

培训和技术援助

美国很幸运拥有世界上训练最好、知识最渊博的执法人员。然而，面对跨国犯罪，这只是战斗的一部分。为了实现我们的目标，我们必须与海外有效的同行合作。不幸的是，我们的执法人员经常被要求与其他国家的执法人员合作，这些国家没有得到同样水平的培训，也没有发展出我们所拥有的专门知识。这在洗钱和金融犯罪领域尤其是个问题，因为这些领域可能涉及复杂的金融交易，需要同样复杂的调查工作。因此，美国的国际执法培训对于实现美国的目标至关重要。

在进行国际培训工作时，新闻部有两个基本目标。一是在国外建立制度性的专业知识和能力，使他们能够更多地与我们合作。二是加强我们与外国执法机构之间的密切工作关系。我们认识到资源是有限的，因此必须努力减少不必要的重叠。这在洗钱和金融犯罪领域尤其重要，因为调查和监管权力在美国和许多外国的许多机构中都有。当然，在管理这些项目时考虑到我们更广泛的外交政策利益也很重要。为了实现这些目标，司法部正在与联邦执法机构密切合作，确定优先事项，并实施有效和协调的培训方案。

我们目前在前苏联和中欧的培训项目就是一个很好的例子。国务院主持一个由所有相关联邦执法和监管机构组成的执法培训工作组。利用《自由支持法》和《支持东欧民主法》的资金，我们正在东欧和前苏联国家资助一些洗钱和金融犯罪培训课程。我们正在通过布达佩斯的国际执法培训学院进行类似的努力。我们还与美联储(Federal Reserve)和美国各执法机构一道，启动了一项向俄罗斯中央银行(Central Bank of Russia)提供培训和技术援助的重要举措。

多年来，美国向各国提供了主要由缉毒局、海关和美国海岸警卫队进行的全面麻醉药品管制培训。这是一项取得了重要成果的努力，特别是在本半球。由于减少贸易壁垒刺激了国与国之间的货物和服务流动，这种培训和一般的双边和多边合作就变得更加迫切。北美自由贸易协定(NAFTA)就是一个典型的例子。贸易量的增加意味着执法人员在检查程序方面面临额外的压力。简化的海关手续意味着我们与执法部门的关系、我们提供的培训和他们的高水平专业知识变得更加重要。

尽管人员和货物流动的增加给执法带来了挑战，但我们认为，贸易协定有利于我们的禁毒努力。北美自由贸易协定和其他贸易协定降低了美国对其产品征收的关税，使其在美国市场上更具竞争力，从而为贸易伙伴创造了新的经济机会。因此，有竞争力的制造商可能会增长得更快，从而创造新的就业机会。合法产业的较高经济增长为低收入者创造了更多的就业机会和提高生活水平，而这些低收入者如果没有这种机会，可能会诉诸非法活动。因此，开放美国市场有助于为毒品生产国的人民创造新的经济机会，从而补充了我们的禁毒战略。此外，贸易关系改善所产生的善意也有助于改善双边关系其他领域的合作;我们从加强禁毒执法合作的意愿中看到了这一点。

在《北美自由贸易协定》的范围内，增加与一个非法毒品贩运严重的国家的合法贸易，麻醉药品管制工作变得更加迫切。美国和墨西哥政府强烈意识到毒品贩运和有组织犯罪对我们公民的安全和福祉以及我们的经济构成的严重威胁，我们正在各级努力加强合作机制，以应对这一威胁。

自1994年12月总统塞迪略就职以来，墨西哥的禁毒努力已大幅加强，包括根除、对贩运组织采取执法行动和禁止毒品贩运，他还发起了一项全面的司法部门改革。此外，美国和墨西哥显著扩大了法律和执法合作，不仅在打击毒品贩运方面，而且在解决逃犯、武器贩运、偷渡外国人、洗钱等问题方面。我们成立了技术工作组，以推进具体领域的合作，协调培训和技术援助，解决问题。高级执法人员定期开会，监督整个合作范围。此外，我们还成立了一个军事工作组，协调美墨两国军队的禁毒合作。

1995年3月,克林顿总统和总统塞迪略建立了高水平的联络小组,确保这一重要领域的双边关系接收定期关注政府的最高水平,争取更大的合作和解决任何问题不能解决在技术水平。金博宝正规网址事实上，这个组织本周正在华盛顿开会。这次会议的主要目标之一将是批准联合威胁分析大纲，这是制定联合反毒战略的第一步。这是一项前所未有的行动，表明了各国政府致力于对这一共同问题进行严肃而集中的打击的严重性。

海外协调

美国能否成功实现海外外交政策和执法目标，取决于美国政府内部对海外执法活动的协调。将美国执法人员派驻海外是应对跨国有组织犯罪日益增长的威胁的一项重要举措。事实上，我们的海外使命是保护和推进美国国家利益的前沿基地，包括我们的执法利益。

国务卿和美国驻海外使团团长都负有协调美国政府人员在海外活动的法定责任。作为总统在该国的个人代表，特派团团长由总统负责，并依法负责指导、协调和监督在该国的所有美国政府人员，但某些军事人员除外。特派团团长必须在打击跨国有组织犯罪方面发挥重要作用。

国务院在这方面的责任是如此重要，不能因为我们在国外执行任务的资源不足而削弱国务院的责任。缉毒局、联邦调查局、特勤局、移民局、海关、国税局、ATF、联邦航空局和其他一些机构在海外都有重要的执法职能。我们目前在海外有近2000名执法人员，几乎所有这些机构都在寻求扩大他们的存在。不幸的是，特派团团长在决定加强我们在海外的执法力量时必须考虑成本和可用资源。

由于执法机构寻求扩大在美国任务中的存在，司法部自身的资源正在减少，因此，在评估是否批准新职位时，特派团团长必须仔细考虑空间限制、成本和可管理性等问题，金博宝正规网址即使他们同意增加数量是必要的。因此，我敦促国会议员在审议海外执法活动问题时，不要忘记国务院的责任和支持这些活动所需的资源。

前方的路

虽然跨国有组织犯罪的问题似乎令人生畏，但行政当局正在采取必要的步骤来对付这一威胁。这个问题在全世界都是公认的;我们已把它摆在国际议程的前列，并正在组织切实可行的机制来对付它。

然而，毫无疑问，还有许多工作要做，特别是在洗钱和其他金融犯罪领域。在一个银行系统一天24小时运作的电子世界里，必须更加重视对人员的彻底审查，以及对公司和金融机构在世界上任何地方的银行的账户进行监督。没有什么能替代彻底实施的“了解你的客户”政策。

同样，必须相当注意制订国际标准，取得交换资料的协议，建立合作调查的联系，以及克服各主要国家的政治阻力，以确保这种合作。

迫切需要国际标准来阻止商业活动中的腐败，特别是与有组织犯罪有关的贿赂。事实上，有组织犯罪现在利用贿赂作为其建立前沿国家、控制合法企业、渗透合法经济并进一步开展犯罪活动的主要工具之一。这种腐败会像病毒一样在公共和私营部门蔓延。外国政府，包括我们的盟友和贸易伙伴，再也不能容忍贿赂和其他腐败行为了。这样做，他们不仅损害了合法的美国企业，这些企业是法律禁止从事这种活动的，但他们进一步促进了有组织犯罪的利益。贿赂和腐败必须在国内外被定为犯罪、调查和起诉。

在这方面，我们已经取得了实际进展。在一个重大的胜利中，我们推动经合组织国家达成了一项协议，拒绝为贿赂提供税收减免，并找到了一种将贿赂外国官员定为犯罪的方法。我们还在世界贸易组织提出倡议，提高政府采购的透明度和公开性，以打击政府合同中的贿赂和腐败。

此外，政府需要制定法律，确立银行和非银行金融机构的公司刑事责任;适用于柜员窗口的各种金融交易，不限于现金交易;将报告和反洗钱法应用于一长串不限于毒品贩运的谓词犯罪;如果投资于合法工业的收益来自非法行为，则将其定为犯罪;并使执法机构和司法当局能够共享金融和企业所有权信息。

但是，政府也需要一些策略，这些策略可以随着金融系统程序和犯罪分子开发利用这些程序的方法的变化，沿着同一连续体预测变化和进展——这些策略聚焦于特定的政府和特定的金融系统。

最重要的是，需要一个统一的国际侵害我们的价值观和机构的犯罪分子的国际面前。正如总统今年早些时候所说，

“威胁是否是流氓国家的侵略或大规模毁灭性武器的传播，或有组织的犯罪或贩毒或恐怖主义，没有国家可以独自打败它。但我们可以在一起，我们可以处理这些问题，我们可以制作美国更安全。”

(最终的文档)