1996年国会听证会
情报和安全

信息
关于实施
通信的援助
为了
执法行动
(CALEA)

由FBI准备
对于

Patrick J. Leahy尊敬
美国参议院
华盛顿特区。

1996年2月7日

CALEA要求律政司提供最大容量的通知，以适应所有的通讯拦截，笔寄存器和陷阱跟踪设备的要求总检察长估计，政府机构授权进行电子监控可以进行和日期后同时使用that is 4 years after enactment (i.e., after October 25, 1998). The Attorney General must also provide a notice of the actual number of communication interceptions, pen registers, and trap trace devices, representing a portion of the maximum capacity, that the Attorney General estimates that government agencies authorized to conduct electronic surveillance may conduct and use simultaneously as of October 1998.²

最大容量

与实际容量不同，CALEA表示最大容量适用于未指定的时间，后在卡伊亚制定日期后4年的日期。最大容量被解释为主要是用于电信运营商的设计要求，这些载体将用于规模，并将上限容量天花板定义为中期的中间未来（即，1998 2004），如下面更详细地讨论的。该天花板旨在提供肯定和稳定的载波，以及成本有效地设计和工程到其网络的框架。

由于CALEA明确，最大容量与实际容量（即执法的截取能力截至1998年10月25日）的截取能力决定。相反，将最大容量视为与长期相比，更持久的设计要求将作为截取活动的规定的技术纳入，但是为了迅速地满足某些未来与拦截的“最坏情况的”最坏情况“提供空间。例如，执法是不可能预测不寻常的，异常，但仍然是非常严重的或暴力事件，例如与某些恐怖主义行为或贩毒或有组织犯罪活动的极端情况相关的人。最大容量提供安全网，使电信运营商能够迅速地应对严重，不可预测的紧急情况，这些紧急情况需要非常不寻常的截取能力。

实际容量

在CALEA下，实际容量的估计是适用于可以进行的所有同时拦截活动的日期在Calea制定日期之后，这是4年。CALEA明确实际的能力代表只有一部分最大容量的。因此，实际能力指的是在计划于1998年10月生效的《加勒比海盗行动法》的许多要求时可能需要的拦截活动的数量。因此,当查看最大和实际能力水平提出的初始容量注意,实际上只有实际容量估计都应被视为以任何方式反映了潜在的同时拦截活动可能是由执法部门在任何地理区域为1998年10月。

方法概述

CALEA要求司法部长估计未来容量的命令标志着第一次(a)要求向运营商提供信息，以便它们根据拦截活动适当地设计和规模未来网络;(b)要求整个执法机构预测其集体潜在的未来拦截需求，从而实际上对其进行电子监视的合法权力施加可能的技术限制。这种情况，在执法界看来，显然引起了极大的和合理的关注，因为从历史上看，电话技术对执法法院下令的电子监视权限没有任何限制。如果不谨慎实施，CALEA可能会产生意想不到的影响，潜在地限制电子监视权的合法使用。因此，如果执法中过分强调其潜在的、合法的、合法的拦截需求，就会妨碍有效的执法，更会危害公共安全。

履行CALEA授予授权书授权的许多责任的联邦调查局有必要发出能力通知。为了履行这一义务，我们通过采用严格的全面方法来进行严格的综合性方法来获得批判性信息，并建立用于确定最近过去的同时拦截活动的分析工具以及估算未来的最大和实际容量。

所用方法旨在考虑主要受CALEA影响的各方的担忧。一方面，CALEA提供了执法，机会并确保可以满足其未来的电子监控需求。另一方面，CALEA为电信运营商提供了一个机会和手段，了解他们义务的性质和程度，以适应执法的电子监测需求，并以不存在过度繁琐或过度的方式这样做。关于其电子监测需求的法律执行的方法和观点涉及其对抗严重犯罪，恐怖主义行为和暴力行为的使命。传统上，该特派团已与执法机构的地理位基督辖区和相关的司法管辖区法律权威联系在一起。然而，关于执法的电子监测需求的电信运输携带者的方法和观点主要涉及该需求的效果可能对其系统中的特定组成部分有关，用于在给定市场内的订阅者（即交换机和其他网络组件）。

作为一项目标，执法部门设法在其方法中协调各方的不同做法和观点。该方法力求产生一种结果，即承认并考虑到执法拦截活动的地理、司法轮廓与可能用于提供拦截访问的运营商交换设施所覆盖的地理服务区域之间的相互关系。通过识别与这些方法和视角相关的关键数据片段，我们能够制定和分析过去的拦截活动，使我们能够建立一个方程中的一个关键组成部分(一个与过去不同规模地点的拦截活动峰值水平有关的组成部分)，从而估计未来的拦截能力。另一个关键部分(与预期增长有关的部分)来自一个统计模型，该模型包括一些有理由相信可以预测未来潜在容量界限和未来潜在拦截需求的变量。一旦作出预测以估计未来的产能需求，就会对结果进行审查和调整，以确保其合理性，然后在《初始产能通知》中公布结果。

通过参考工程容量（下面讨论）的初始容量通知呈现能力水平，FBI旨在以可理解的方式表达未来的拦截容量，作为运营商的交换机或其他网络组件容量的百分比。这种方法旨在使运营商能够在特定类型的地理区域内定制对执法潜在拦截需求的技术响应。以下讨论突出了用于到达在初始容量通知中发布的实际和最大容量数据的方法的方法。

第一部分：从过去的拦截活动中派生密钥数据

作为第一步，我们试图建立过去同时进行的拦截活动的基线。我们收集了最近发生在美国各地的所有类型同时拦截的实际数量的信息。建立基线所需的这些信息以前从未收集过，也不存在于单个存储库中。收集这些详细和极其敏感的信息需要执法部门付出空前和费时的努力。它涉及确定能够以有效和有效的方式检索准确信息的来源。具体来说，我们试图确定能够提供所有联邦、州和地方执法机构根据实际电话数量进行的所有类型的拦截(包括通话内容、笔录、陷阱和跟踪)的确切数量的来源线^3.在每个地方都被截获。

为了获得与过去同时进行的电子监视活动有关的具体线路信息，从电信运营商、执法官员以及最重要的联邦和州法院书记员办公室获得了拦截活动的记录，这些办公室是所有拦截法庭命令的官方仓库。^4.获取信息以确定所有地理位置的1993年1月1日至1995年3月1日至1995年3月1日之间同时进行的所有类型拦截的确切数量。具体而言，收集了与每个拦截开始/结束日期相关的高度敏感的拦截信息，以及区段代码和交换。1993年1月1日至1995年3月1日的时间被选中，以获得最近的截取信息，这是在鉴于CALEA征收的一年关于发布能力通知时的时间限制，这是合理可获得的。

Approximately 1500 telecommunications carriers (those serving the majority of subscribers in the U.S., and representing the largest of the wireline and cellular telephone companies (as of March 1995)) were requested to provide information that would identify where and how many interceptions had occurred within their networks during the period of study. Acquisition and examination of sensitive electronic surveillance records maintained pursuant to statute under seal within the Clerks of Court offices was pursued through two separate efforts. All Federal court order information was collected pursuant to special court orders directing the unsealing of interception court orders for the limited purpose of enabling the Attorney General/FBI to comply with the capacity notice obligation. State and local law enforcement information was obtained through the State Attorneys General (AG) offices. Each State AG was requested to coordinate the collection of interception information within the AG's respective State.

通过审查收集的数据，在研究期间，全国内识别出切换设施中发生的同时拦截的数量。相关信息的一个关键作品是在任何电信运营商的交换机内同时发生的最高拦截。^5.

对于研究的几年来，美国在美国任何一个开关中发生的最高截取量为220;也就是说，220笔寄存器，陷阱和跟踪和/或呼叫内容拦截在特定交换机内同时处于活动状态。进一步的分析表明，220拦截号码远远超过了其他高活动开关在其他高活动开关中进行的同时拦截的数量，并且是由于单一的异常发生。具有第二最高级别的同时活动的开关支持120笔寄存器，陷阱和跟踪和/或呼叫内容拦截。

开关同步截获活动的基线分布是不同的。在研究期间支持拦截的开关中，同时拦截的分布范围广泛，从1到120不等。截击活动水平最高的开关经常存在于城市地区。具有较低截获活动水平的交换机存在于各种地理区域，包括城市、郊区和农村地区。

对拦截活动基线的审查产生了关于特定交换系统的同时拦截的某些关键数据，但执法部门通常在地理或司法区域的背景下接近犯罪。下一个分析挑战是将基线同时拦截数据与执法相关的特定交换机相关联，以表达相对于地理区域的要求。为此，法律执法旨在识别可以在执法和电信运营商之间提供共同参考点的地理边界。

考虑了界定电信运营商服务区域的若干地理边界(例如，州线、本地接入运输区域(LATA)、大都市统计区域(MSA)、农村服务区域(RSA)和主要和基本贸易区域(MTA、BTA))。然而，在每一种情况下，这些边界都不能与确定的执法区域很好地匹配。在许多情况下，执法管辖的法律权力是由县边界(即地方执法机构)界定的。县界很少改变，也没有争议。在大多数情况下，一组县被定义电信运营商服务区域的边界所包围。因此，在拟订对未来能力的分析时，将县界线作为共同的参考工具。

从截取活动的基线开始，按县对一组特定交换机的截取数据进行了汇总。交换机根据其地理位置分配到县。数据可以分为三个不同级别(或类别)的拦截活动:高、中、低。

作为与电信运营商协商过程的一部分，执法部门了解到，运营商对容量的主要关注之一是，运营商网络中的每一个交换机不应被要求具有相同的容量水平。运营商普遍表示，尽管CALEA要求司法部长估计未来的容量大小，并估计未来可能发生在其网络中的潜在拦截活动，执法部门应根据过去所发生的拦截的可变性，尽力表达其需要。认识到这一点，我们选择使用分类来定义执法部门未来潜在的拦截需求，而不是只使用一个绝对数字，而不考虑承运人地理服务区域中拦截的往往不同的性质。

考虑到执法部门和电信运营商地理区域之间的相对关系后，确定应设立三个单独的类别来说明能力要求。使用类别所允许的容量要求应以一种合理反映执法拦截需求并能作出反应的方式加以说明，而不会给所有具有相同容量水平的运营商造成过度负担，或要求某一运营商在其网络的任何地方提供相同的容量水平。如《初步能力通知》所述，第一类是少数几个通常已发生并可能发生最大程度拦截活动的地理区域。第二类也代表了相对较少的地理区域，包括一些城市和郊区。第III类代表了绝大多数电子监视活动历史上很低或不存在的地区，主要是在农村和许多郊区。

关于第三类，随着国家走向未来，执法部门必须有能力在任何地方进行最低水平的电子监视，而不管以前的犯罪活动水平或以前的电子监视活动水平如何。正如1995年4月俄克拉荷马城爆炸案所证明的那样，恐怖主义、毒品贩运和暴力犯罪是对各地公众的持续和不可预测的威胁。因此，与第一类和第二类不同，第一类和第二类主要根据过去的电子监视活动水平来定义，第三类构成执法部门为保护公众和有效执法可能需要拦截能力的任何地点的最低拦截能力。

一旦地理区域可以一般（但只是暂时）与每个类别相关联，这些区域的拦截活动的历史基线就可以作为确定不同类别的一种方式水平过去的电子监视活动。如上所述，对于I类级别，来自交换机的最高同时拦截次数为120次。我们的分析还确定，在II类级别中，来自交换机的最高同时拦截次数为42次。

百分比和工程能力的使用

执法措施认为，在百分比的百分比中表达初始能力通知中的能力需求而不是谨慎，而不是有几个原因。首先，关于新的服务提供商，新交换机，新服务和新技术，百分比非常合适，如果不是必需的话。如果阐述了绝对数量，可以将新的基本服务以及更先进的服务和特征引入，这是对国会，执法或电信行业的展望。其次，百分比允许容量要求稍微调整到更改的用户群，因为它随着时间的推移而增加或减少。

使运营商能够应用对其网络中受影响系统的百分比正确，容量级别百分比与工程能力相关联。在初始容量通知中称为工程能力作为可由运营商的设备，设施或服务服务的最大订户数。在主要中，运营商的交换设施是与该前述术语相关联的关键网组件。关于关于I类（120）的基线数据中的最高同时拦截活动，与该拦截活动相关联的开关通常平均服务35,000用户。这导致历史电子监测活动表达为工程能力的百分比为0.34％。通过将120个同时拦截除以35,000名订户来源的百分比。关于关于关于II类（42）的基线数据中所述的最高同时拦截活动，与该拦截活动相关的开关是通常为27,000个用户平均服务的开关。这导致历史电子监测活动表达为工程能力的百分比为0.16％。通过将42个同时拦截除以27,000名订户来源的百分比。

如上文所述，目前与第三类有关的拦截活动反映出过去很少或没有活动。因此，与第三类有关的能力水平是以不同的方式得出的。为了确定过去很少或没有拦截活动的区域的百分比，为了将来的分析，我们检查了那些只有很少或没有拦截活动的交换机的历史拦截活动分布。大多数这些开关的电子监视活动小于此类开关相关容量的0.1%。这导致执法部门将0.1%定为第III类电子监视活动的历史水平，以工程能力的百分比表示。因此，选择这一数字主要是为了确保支持执法拦截的最低限度能力。

第二部分：估计和使用增长率预测未来容量和拦截活动

CALEA要求执法部门确定容量要求，这标志着首次要求对未来航母容量大小和未来潜在的拦截活动进行估计。虽然CALEA没有提供具体的日期作为最大容量预测的外边界，但其最大容量的预测使用的是2004年。我们使用2004年，因为它反映了从最近的历史数据(1994年)开始的10年时间。10年通常是分析和准备预测的一段时间。对这段时间的分析也为受影响的电信运营商提供了信息，这些信息将在中期至中期的未来产生最大程度的稳定。相比之下，CALEA将1998年10月定为预测未来潜在的拦截活动(实际能力)的日期。

按照四个步骤确定在《初始容量通知》中公布的最大和实际容量百分比。这四个步骤如下:

第1步：建立统计模型;将III题目预测题目作为预测未来设计能力和潜在未来拦截活动的谓词

关于可能需要的未来设计能力的预测，以适应不寻常的未来拦截活动，以及潜在的未来拦截活动本身（呼叫内容拦截，以及更普遍的笔寄存器和陷阱和跟踪拦截），的数量线可能可以牵连，不容易或容易地派生。例如，当一个人认为只有一个相关信息组（过去标题III法院命令授权）时，它变得显而易见的是，不存在简单的直线趋势。在过去15年（19894年）在过去15年（1998年）的审查数量上审查此类授权人数，增加了100％（从566到1154）。然而，年份增加了任何一致，但随着年度变化发生的-12％至+ 19％的变化。

虽然可能是不可能识别为什么在每年发生（或减少）关于所有类型的拦截活动时发生（或减少），但考虑了许多因素（下面进一步讨论），这随着时间的推移可能会逻辑地影响这些活动。简而言之，这些因素涉及人口，电信技术，执法资源和相关犯罪统计数据。

尽管难以制定关于设计能力级别的长期估计，但是能够在中间未来（1998-2004）上的合理增长，并且更重要的是，还可以解决完全意外的最坏情况（最大容量）和未来的潜在拦截活动（实际容量），就涉及的行数而言，我们有义务回应CALEA的授权以生产能力估算。

执法部门认为，必须建立和利用一个分析统计模型，以解决可能与拦截活动有关的相关历史数据的可变性。所选择的模型是一个被广泛使用的模型，称为多变量线性回归统计模型。有了这样一个模型，就可以预测对预测能力至关重要的未来趋势。

从广义上讲，该模型试图根据对过去15年历史数据可用的两个数据组之间关系的分析，预测潜在的未来行为。一个数据组是1980年至1994年期间批准的刑事第三编法院命令的数量。另一个数据组由一套与人口、电信技术、执法资源和相关犯罪统计数据相关的因素（多变量）组成。一旦注意到第二组和第一组之间的趋势关系，就产生了一个方程式，根据该方程式可以根据第二组的增长预测建立第一组未来水平的预测（第三编法院命令）。《刑事诉讼法》第三编法院命令授权的预测是根据可能涉及的线路数量（拦截）预测设计能力和未来潜在拦截活动的重要分析第一步。

第一个数据组由每年录制的III法院订单授权的数量组成窃听报告，由美国法院行政办公室每年编制。为了试图建立一种趋势，我们审查了过去15年(1980年和1994年)每年批准的刑事第三章法院命令授权。但是，如上所述，对这一数据的审查显示，每年都有很大的波动，因此无法用简单的直线趋势来估计今后的核准情况。此外，如上所述，窃听报告只有文件的数量刑事第三编法院命令；它没有指定与每个订单相关联的呼叫内容拦截的实际数量，也没有解决与笔寄存器、陷阱和跟踪相关联的大量拦截。尽管如此，由于它是唯一存在的长期电子监视数据源，因此得出结论认为，它必然应在模型中发挥重要作用，因为它确实记录了过去的、相关的数据截取相关根据这些资料，以后可以对设计能力和未来可能的拦截活动作出预测。

第二组数据包括被认为与所有类型拦截活动的进行有关的因素或多个变量。如上所述，这些因素包括人口、电信技术、执法资源和相关犯罪统计数据。人口总数的历史数据和未来预测数据是从美国人口普查局收集的。有线电信用户的历史和预测未来数据是从联邦通信委员会收集的。无线用户的历史数据是通过审查蜂窝通信行业协会（CTIA）发布的出版物获得的。无线用户的预测未来数据是基于对行业期刊中有关无线用户数量未来预测的信息的分析得出的，这些信息来源于CTIA、个人通信行业协会和其他行业来源。有关执法人员总数和报告的暴力犯罪事件的历史数据是从FBI的金博宝更改账户统一犯罪报告. 根据历史数据的假定线性增长率，得出了关于执法人员和犯罪总数的未来预测数据。对于上述每一个因素，都对2004年的未来数据进行了预测。

第2步：计算增长率

利用由该方程产生的预测未来数据，统计数据表明，1994年至2004年，第一组的增长率为130%，这一因素被包括在随后的分析中，用于预测最大(设计)能力。相比之下，对未来潜在的拦截活动(实际能力)的预测是通过注意第一组的统计数据得出的，这些统计数据应用了统计模型所预测的相同趋势，表明1994年至1998年之间的增长率为54%。如上文所述，回顾过去15年(1980年至1994年)，根据《第三章》每年的刑事法庭命令授权数目，增幅超过100%(由566份增至1154份)。此外，当人们查看有关在过去8年里更为普遍的笔录和陷阱和追踪法庭命令的官方报告时，会发ReportsReports现增长了219%。最后，在同一时期，关于这种笔录和陷阱和追踪法庭命令“电话设施受到影响的人数”增加了345%。因此，该模型的结果被认为是合理的，与过去与拦截相关的活动一致，适合作为分析的一部分使用。

步骤3：对设计能力和未来潜在拦截活动的预测

如上所述，以I类工程容量百分比表示的历史拦截活动为0.34%（从一个可能服务35000用户的交换机中同时拦截120次）；历史拦截活动占第二类工程容量的百分比为0.16%（42次同时拦截一个交换机，可能服务27000个用户）。对于第三类，拦截活动的最低水平（以工程容量的百分比表示）为0.1%。计算出的130%和54%的增长率分别转化为2.3和1.54的增长乘数，用于最大和实际产能。通过将I类、II类和III类的历史拦截活动数字乘以增长乘数，我们计算了“原始”最大和实际容量的数字，如下表所示。

由于多种原因，向上调整了类别I，II和III和III的原始最大容量的数字。首先，如上所述，到远行与笔寄存器和陷阱和迹线相关联的拦截活动代表最常用的拦截类型。笔注册和陷阱数量的增长率和追踪法院的订单远远超过统计分析中的预计。如上所述，在过去8年中，此类法院命令的增加百分比为219％，并且电话设施受影响的人数增加了345％。^6.

其次，尽管基线数据中识别的同时拦截的峰值数为220，但我们选择不在统计分析中使用它，因为它被认为是异常。然而，这种拦截活动级别虽然异常，但是守法执法不容易忽视或完全折扣的最坏情况的类型。因此，需要对这种情况进行一些规定。

第三，尽管在编制我们的历史拦截信息基线时尽一切努力尽可能准确地捕捉过去拦截活动的实际水平，但在某些情况下，可能没有充分收集或报告数据。此外，与国家安全有关的拦截活动数量必须在最终能力预测中加以说明。

第四，在研究期间（1980-1994），授予州和地方执法拦截机关的国家数量增加和一些国家扩大了拦截机构，以涵盖其他类型的罪行和/或其他类型的通信设备（e.g., cellular telephones and pagers). There is a reasonable likelihood that in the future other States may grant similar interception authority and/or increase the scope of existing interception authority.

最后，在制定适当的向上或向下调整方面，执法部门认为需要将判断承担原始实际和最大能力的数量。特别是，FBI代表整个执法人士行事，有责任小心不要夸大或低估能力需求。然而，重要的是，如果低估了容量需求，这可能会对公共安全和有效的执法产生直接危害。

初始容量的通知

1995年10月16日，联邦调查局发表于此联邦公报其初始容量通知。实际容量和最大容量的估计值（以工程容量的百分比表示）在初始容量通知中说明如下：

尽管如此，由于对此事的关注和误解，我们目前正在编写两份方法文件，以更深入地解释我们的能力通知工作。第一份文件将描述收集历史电子监控信息的过程。第二份文件将描述在制定初始容量通知以及最终容量通知时使用的分析。关于后者，它将考虑我们收到的书面意见以及我们正在与电信业和其他利益集团举行的会议的意见。FBI将在这两份文件完成后向您提供副本。

概括

如你所知，在1968年，美国国会授权的法定法院下令电子监控，电话技术允许执法部门来执行，无损害，基本上所有的法庭命令100％的性能/容量，以满足执法的法院下令电子监控的需求。然而，新的和先进技术的开始已经开始侵蚀电信行业的能力和能力，以支持执法的拦截需求。首次，技术限制将可能会涉及执法的合法开展电子监测的能力。鉴于这些潜在限制，试图以准确合理的方式估计执法的能力需求，以达到履行执法的拦截需求的平衡，而不会引入过度繁殖或对电信运营商的过度要求。这绝不会改变执法执法的基本法定责任，以获得对电子监视的适当法律权威。CALEA的能力要求只是确保，在执法获得适当的法律权威后，电信运营商将有足够的能力，以适应合法授权的电子监测活动。

为了预测能力需求，采用了先前所述的合理方法，以便编制一份《初步能力通知》，以便在《联邦公报》上发表。自该通知发布以来，执法部门已与隐私倡导者、电信行业和其他相关方会面，以澄清和进一步描述如何在给定运营商的网络中最好地应用容量需求，并正在审查和考虑针对初始能力通知所提供的正式书面意见。

在结束时，CALEA对本国的公共安全和国家安全对本国的国家安全至关重要，其全部和及时的实施对美国公众来说至关重要。代表执法社区，我们再次希望对您对这一重要和复杂问题的支持和领导来表示赞赏。随着国会的持续支持，我们相信CALEA将以有效和有效的方式充分实施。