1998年国会听证会
情报和安全

关于第1003号决议的意见声明

(哥伦比亚大学政治学教授理查德·k·贝茨)

(为向美国参议院情报特别委员会作证准备，1991年9月11日)

谢谢你邀请我出庭作证。我喜欢的美国1003年将授权参议院确认的主要官员中央情报局(CIA),但我不赞成提供在当前版本,限制这些职位的任命个人大量经验和证明能力的情报工作。我的发言将主要集中在确认问题上。

参议院确认是行政部门机构高级职位的标准。这反映了美国宪法的精髓，它强调政府各部门之间的制衡和权力共享。因此，除非我们要质疑我们政治制度的这一最基本方面，支持S.1003的理由不需要像反对确认中央情报局高级官员那样的理由。举证责任应由反对这项措施的人承担。

我将依次讨论三个可能被引用来反对S. 1003的一般论点:

(1)保密的特殊需要意味着，情报不是政府的职能之一，不应该像我们通常期望的那样受到公开审查;必须采用特殊标准。特别是关于中情局行动副局长(DDO)的职位，应该尽量减少公开和公开讨论这一角色本身。

(2)由于情报职能的独特敏感性，应采取非常措施防止中央情报局的“政治化”;正常的确认程序会鼓励政治化。

(3)立法规定确认要求的偏见，当前对中央情报局基本组织结构的重新考虑。

保密和宣传

在我看来，第一个反对意见已经在过去15年里通过制度化的监督过程的发展得到了满足和解决。我们可能会说，我们不应该朝这个方向发展，但大部分的水都已经漫过了水坝。无论是好是坏，中情局行动理事会的存在和职能已经在官方的政府文件中得到承认。如果真的有问题，要求副主任确认也不会增加任何问题。如果我们可以假定确认听证会将在执行会议期间举行，关于业务主任的听证会记录不需要公布，那么确认过程本身就不应加剧秘密和民主之间的长期紧张关系。

政治化

第二个反对意见值得最仔细地考虑，我将把我的大部分意见用于它。所谓“政治化”，我指的是将党派或意识形态标准强加于情报工作。在我看来，认为确认程序会使相关立场政治化的观点是错误的。国会确认应该更多地防止而不是促进政治化，原因有二。

首先，确认过程只能检查，不能强制。也就是说，它只能阻止行政人员任命一个特定的人，它不能强迫任命任何有特定观点或国会偏爱的忠诚的人。而在实践中，立法检查并没有被轻率地使用。尽管许多人可能会在这样的委员会面前受到不舒服的盘问，但总统任命的行政部门官员被拒绝是极其罕见的，而且很少，如果仅仅出于意识形态的原因的话。(司法任命的情况可能更严峻，但可能是因为这些职位都是终身任职的。)

第二个原因是，按照目前的做法，没有任何东西能阻止政府将这些办公室政治化。考虑到任命权和审查权的不同，行政部门比国会更容易将其政治化。如果总统或中央情报局(DCI)局长希望让没有资格的政治亲信担任中央情报局(CIA)的敏感职位，他们可以这样做，就目前而言，没有任何挑战。这种情况并不经常发生，但确实发生了。1981年马克斯•胡格尔(Max Hugel)短暂担任DDO的不幸案例是一个不可避免的例子。我们能比一个主要资格是为总统竞选工作的人作为秘密行动的负责人更政治化吗?

如果确认程序有任何政治影响，那通常是给那些从职业生涯中晋升的任命者一些保护，以免受到政府领导人的政治施压。以军事部门的参谋长为例。虽然对这些将军和海军上将的确认通常是敷衍了事，但参议员过去有时会利用这个机会让军长们同意，如果他们的观点与国防部长的观点相冲突，他们将坦率地作证。这可能不会让总统或他们在五角大楼的文职助手高兴，但那是因为它限制了他们的能力，迫使一个职业专业人士妥协他的职业判断，根据政府的党派议程。如果有人不能有效地服务于政府，总统可以解雇他们，但他不能轻易地利用他们来达到自己的政治目的。总而言之，确认参谋长联席会议成员和确立他们对国会的责任的过程，有助于保障军队不被政治化。

相比之下，行政部门中有一些重要职位不需要确认，因为他们不需要向国会负责。然而，这些人通常是政治上最认同政府计划的官员，如白宫办公厅主任和特别助理。据推测，他们是总统的亲密政治密友，参与就政策目标和实现这些目标的政治战略向总统提供咨询，因此让他们向国会负责会损害他们为政府服务的能力。与此同时，由于他们基本上是私人顾问或助手，原则上不负责管理大型机构或监督昂贵的立法项目的执行，因此不需要对他们进行监督。总统国家安全事务助理基于这些理由被豁免确认。在这种模式下开始的其他职位，如预算局局长或经济顾问委员会主席，后来在其作用已超越个人咨询和工作人员协助时，需要得到确认。

简而言之，豁免确认的高层职位通常是豁免的，这样国会就不能干涉总统对这些任命的政治控制，因为人们认识到这些职位是而且应该被政治化的，总统在处理这些问题时的判断力不应受到损害。可以想象，反对S. 1003的人可能会辩称，CIA的高级职位应该属于这一类，但在伊朗门丑闻之后，这很难是一个有说服力或受欢迎的立场。(此外，S. 1003中提到的职位都是主要的行政职位，而非纯粹的咨询职位。)如果反对政治化的理由是，情报的专业性应该得到保障，对法律而不是对政治团体的忠诚应该成为规范，那么确认是解决问题的办法，而不是问题所在。谁应该成为中央情报局的主要职位的榜样——军事首长，还是白宫幕僚长?

另一方面，我们也应该认识到，在现实中，不管我们是否喜欢情报和决策严格分离的原则，有几个问题的CIA职位不可避免地与政策纠缠在一起。情报总局做出的估计不是政策文件，但只能对政策产生影响，如果他们的结论不受欢迎，只能在政治上受到批评。行动的指挥部,反过来,体现了美国政策的最敏感的和有争议的工具在国外,尤其是执行任务的能力,都是非法的国家,和美国不希望公开承认责任。

幸运的是，对这些部队的监督永远不会受到党派政治操纵的影响。但正如创始人所理解的那样，我们相信运气是愚蠢的，依靠制度制衡会做得更好。过去关于DDI分析或DDO秘密行动项目不当政治化指控的争议并未发生，因为来自立法部门的质疑或压力破坏了这些单位活动的客观性或智慧。之所以会发生这种情况，是因为管理层似乎对这些活动的控制不足，或者控制不当。国会的事后猜测可能并不总是有帮助，但它更有可能限制对情报机构的政治压力，而不是造成这种压力。

重组

如果S. 1003中提到的职位确实有可能被废除或被其他职位取代，这可能是推迟确认要求的最实际的直接理由。然而，所讨论的单位是最基本的
中情局的组织实体，大多数已经存在了几十年。更重要的是，在中央情报局(CIA)中，与国务院副国务卿、助理国务卿、国防部部长或军队参谋总长相媲美的高层职位是否应该得到确认。如果这一问题通过S. 1003得到解决，那么如果改组甚至改变了主要董事的身份，就不应该成为批准改组和重新指定需要确认的职位的主要立法事项。事实上，在现代美国政府中，重组的可能性几乎是经常性的(事实上，从20世纪60年代末到80年代初，情报部门不得不承受的一个交叉，就是不断打乱工作节奏的大规模重组)。如果以改组的可能性为借口，回避行政长官任命的立法确认问题，那么这可能是一个永久的借口。

任用资格限制

它目前的S. 1003规定，有关任命“应限于在外国情报领域具有大量经验和证明能力的人”。这不是一个好主意。第一，没有必要为了防止人事权的滥用;其次，这将是一种倒退，因为它排除了偶尔挑选出最适合这份工作的一流候选人的可能性。

就第一点而言，人事确认程序的逻辑是，它是对行政判断的检查，而不是威胁以立法任命权取代行政权力。如果被任命者需要经过确认，那么参议院可以确保任何被任命者都具有令人满意的专业资格。这种判断可以也应该由个人做出。如果大多数参议员认为，只有情报行业的职业专业人士才应该担任这些职位，他们可以在任何时候对该问题进行投票时强制执行这一观点。没有必要把要求刻在石头上。

另一方面，有一个很好的理由不把它刻在石头上。有时候，让一个合格的外来者担任这些职位是有正当理由的。我能想到的最好的例子是罗伯特·r·鲍伊(Robert R. Bowie)，他在20世纪70年代末担任国家对外评估中心(National Foreign Assessment Center)主任(在那个时期临时被任命为情报副主任)。鲍伊不是情报专家，但他完全胜任这份工作。在德国占领期间，他在政策层面拥有广泛的高层经验，曾在艾森豪威尔的国务院担任政策规划主任，并在迪安·鲁斯克领导下担任国务院顾问。这种背景增强了他理解政策层面如何处理情报分析的能力，并使决策者意识到他们通常忽略的批判性分析。

此外，鲍伊是哈佛大学(Harvard)法学教授、国际事务中心(Center for International Affairs)主任，他的学术资历与为政府决策提供优质分析服务的问题相当相关。(共和党人亨利·罗文(Henry Rowen)也是一个类似的例子，他曾在国防部、兰德公司(Rand Corporation)总裁和斯坦福商学院(Stanford Business School)任职，在此之后他担任过国家情报委员会主席。NIC主席，这是真的，将不受S. 1003的规定，但我所涉及的原则是相同的)。

这样的情况并不常见，但在不常见的情况下，如果有这样的人，立法不应禁止他或她任职。如果总统或DCI在任命局外人方面做出了错误的决定，就让确认过程本身揭示错误。总而言之，解决方案不是阻止通过法规提名任何人，而是防止未经检查的任命——给参议院一个机会来审查Hugels和Bowies两位候选人的提名，而不是阻止行政部门提名这两位候选人。

我要删除S. 1003中关于“任命资格”的部分。如果是觉得推定赞成任命职业专业人士需要加固,妥协可能会插入这个词“正常”或一些其他限定词短语“应当是有限的”部分(b)。原则是强调,但漏洞将留给可能保证它的特殊情况。

批准S.1003关于确认的规定，而不批准规定职业资格的规定，并不是因为我们应该像对待任何其他机构一样对待中央情报局。显然，在重要方面，中情局任务的微妙性非同寻常，需要在管理和监督方面给予最大的关注。然而，这种敏感性并不意味着，与其他官僚机构相比，行政部门在配置敏感职位方面应该获得更多的自主权或更少的灵活性。正是因为情报是一项重要而敏感的业务，传统的制衡理论才应该适用。如果保证立法部门有机会审查特殊情况（如任命非专业人员），可能会留下漏洞；只有在行政部门可以在国会不知情的情况下利用漏洞的情况下，漏洞才是危险的。通过确认这些限制，更合理的做法是保持灵活性，因为行政灵活性比没有立法限制时更难被滥用。

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理查德·k·贝茨

理查德·k·贝茨(Richard K. Betts)是哥伦比亚大学政治学教授，战争与和平研究所(Institute of War and Peace Studies)成员。他生于1947年，在哈佛大学获得政治学学士和博士学位。他是布鲁金斯学会的高级研究员(1976-90)，约翰霍普金斯大学尼采高级国际研究学院的兼职讲师(1978-85和1988-90)。他还担任哈佛大学讲师(1975-76)和政府访问教授(1985-88)。

贝茨的第一本书《士兵、政治家和冷战危机》(第一版，哈佛大学出版社，1977年;第二版，哥伦比亚大学出版社，1991)获得了哈罗德·d·拉斯韦尔奖(Harold D. laswell Award)关于军民关系的最佳书籍。他还著有《奇袭》(Surprise Attack，布鲁金斯学会1982年出版)和《核讹诈与核平衡》(Nuclear Blackmail and Nuclear Balance，布鲁金斯学会1987年出版);布鲁金斯学会(Brookings)， 1979年出版的《越南的讽刺》(The Irony of Vietnam)和布鲁金斯学会(Brookings)， 1980年出版的《不扩散与美国外交政策》(Nonproliferation and U.S. Foreign Policy);《巡航导弹:技术、战略、政治》(Brookings, 1991)的编辑。他的下一本书将于1992年由布鲁金斯学会出版，是关于军事准备和美国战略的。

贝茨还在专业期刊上发表了大量关于外交政策、情报行动、常规力量和战略、核武器、武器贸易、亚洲安全问题和其他主题的文章，并编辑成册。金博宝正规网址他是《国际安全》、《奥比斯》、《战略研究杂志》、《情报与国家安全》的编辑委员会成员。

贝茨曾是参议院情报特别委员会、国家安全委员会和蒙代尔总统竞选活动的工作人员，也是国家情报委员会和中央情报局的顾问，他经常在国家战争学院、外交服务学院、，和美国军事学院。他是外交关系委员会、国际战略研究所、国际研究协会和其他几个专业组织的成员。他与阿德拉·M·伯莱结婚，有两个孩子，住在新泽西州的蒂内克。

8月1991